Neues deutsches Aufsichtsregime auf der Zielgeraden

02.03.2015

Nachdem der Bundestag den Entwurf des Gesetzes zur Modernisierung der Finanzaufsicht über Versicherungen verabschiedet hat, steht nur noch die Zustimmung des Bundesrates aus. Damit wird Solvency II 16 Jahre nach Beginn der Verhandlungen auf europäischer Ebene nationales Recht. Der Endspurt bei der Umsetzung von Solvency II ist damit eingeleitet. Das neue Aufsichtsregime wird wie geplant zum 01.01.2016 in weiten Teilen scharf geschaltet.

Die wesentlichen Änderungen durch das neue Versicherungsaufsichtsgesetz betreffen die Umsetzung der drei Säulen von Solvency II, d.h. Quantitative Regelungen (Säule 1), Governance-Vorschriften (Säule 2) und Berichts- und Offenlegungspflichten (Säule 3).

Ein weiterer wesentlicher Bestandteil von Solvency II ist der Wechsel zu einer prinzipienbasierten Aufsicht. Bei der prinzipienbasierten Aufsicht werden den Versicherern nicht mehr konkrete Vorgaben durch den Gesetzgeber oder die BaFin gemacht, sondern es werden generelle Prinzipien aufgestellt, die die Versicherer einhalten müssen. Auf welche Weise diese Prinzipien erfüllt werden, steht in der Eigenverantwortung der Versicherer. Diese können aber zukünftig ihre individuellen Besonderheiten und Risiken stärker selbst berücksichtigen.

Marktwertorientierte Risikobewertung – Standardmodell oder internes Modell?

Im Rahmen der ersten Säule wird von den Versicherungsunternehmen künftig eine risiko- und marktwertorientiere Bewertung ihrer Kapitalanlagen und Leistungsverpflichtungen verlangt. Durch eine Vielzahl von Maßnahmen sollen die langfristigen Garantien der Versicherungswirtschaft gesichert werden. Die Versicherungsunternehmen können nun zur Berechnung der Solvabilitätskapitalanforderung abweichend vom Standardmodell ein sogenanntes internes (partielles) Modell verwenden. Damit können die Risiken und Besonderheiten des jeweiligen Versicherungsunternehmens oder der Versicherungsgruppe berücksichtigt werden. Standardmodell und internes Modell der Versicherer verkörpern einen zentralen Bestandteil von Solvency II. Die auf Marktwerten beruhende Bilanz des Unternehmens unterliegt aber stärkeren Schwankungen im Hinblick auf die Bewertungen der Kapitalanlagen. Die (Soll-) Kapitalanforderung der Versicherer ist nach einem unterstellten maximalen Verlust zu bestimmen. Um die Anforderungen an eine solche Risikomessung auf ein vertretbares Maß zu beschränken, bietet Solvency II die Nutzung des Standardmodells an. Die Modellierung im internen Modell ist deutlich komplizierter, das Standardmodell ist allerdings in seiner starren Form für viele Versicherer nicht adäquat. Unternehmensindividuelle Risikoprofile werden dabei substantiell falsch eingeschätzt. Das interne Modell hingegen erfordert einen immensen personellen und sachlichen Aufwand durch Implementierung und Betrieb. Die BaFin muss dieses Risikomodell zudem ge-nehmigen und verlangt hierbei den Nachweis des tatsächlichen Einsatzes des Modells zur Unternehmenssteuerung. Daneben dürften zahlreiche Versicherer aus Vorsichtsgründen neben dem internen Modell das Standardmodell, zumindest über absehbare Zeit, parallel betreiben.

Governance Struktur nach Solvency II

Durch die 9. VAG-Novelle im Jahre 2007 wurden mit der Einführung des § 64a VAG bereits erste Anforderungen an die Geschäftsorganisation von Versicherungsunternehmen kodifiziert. Im Rahmen der zweiten Säule von Solvency II werden diese Anforderungen nun ausgeweitet und weiter konkretisiert. Nach § 23 Abs. 1 VAG-E ist eine angemessene, transparente Organisationsstruktur einzuführen, die eine klare Zuweisung und eine angemessene Trennung der Zuständigkeiten sowie ein wirksames unternehmensinternes Kommunikationssystem voraussetzt. Zu einer solchen Organisationsstruktur gehören die vier Schlüsselfunktionen (Risikomanagement, Internes Kontrollsystem, Interne Revision und Versicherungsmathematische Funktion).

Die BaFin überprüft zukünftig nicht nur die Zuverlässigkeit und fachliche Eignung von Geschäftsleitern und Aufsichtsratsmitgliedern, sondern zusätzlich auch die Zuverlässigkeit und fachliche Eignung der Inhaber der Schlüsselfunktionen. Auch wenn in § 24 VAG-E nur Geschäftsleiter und Inhaber von Schlüsselaufgaben genannt sind, sind diese Qualitätsmerkmale nach der Gesetzesbegründung auch für Mitglieder des Aufsichtsrates anwendbar. Nach der Gesetzesbegründung soll es hierbei keine absoluten, für alle betroffenen Personen gleiche Anforderungen an die fachliche Eignung geben. Es ist vielmehr den konkreten Umständen des Einzelfalls Rechnung zu tragen.

Umfassende Transparenz – Grenze des Machbaren?

Die dritte Säule von Solvency II umfasst im Wesentlichen die Berichtspflichten der Unternehmen, sowohl gegenüber der Aufsichtsbehörde als auch gegenüber der Öf-fentlichkeit. Der jährlich zu veröffentlichende Bericht über die Solvabilität und Finanzlage sieht im Wesentlichen qualitative Anforderungen vor, daneben sind weitere Berichtsformulare vorgesehen, die quantitative Inhalte regeln. Aufgrund der Fülle und Qualität der geforderten Informationen seitens der Unternehmen werden zahlreiche Versicherer organisatorisch und vom personellen Aufwand mit der Erfüllung dieser Pflichten deutlich überfordert sein. Kleine und mittlere Versicherer sind insofern darauf angewiesen, dass die BaFin diese Voraussetzungen risikoadäquat und verhältnismäßig auslegt.

Überforderung kleinerer Versicherer – Rettung durch Proportionalität?

Den deutschen Versicherungsmarkt prägen neben den großen europa- oder weltweit tätigen Versicherungsgruppen viele kleinere und mittlere Versicherer, die oft auch in der Form des Versicherungsvereins auf Gegenseitigkeit organisiert sind. Insgesamt stellen die neuen Aufsichtsregeln diese Versicherer vor die besondere Herausforderung, die neuen Vorgaben trotz ihrer verhältnismäßig personell und finanziell geringeren Ausstattung einzuhalten und umzusetzen. Um diese Unterschiede der Versicherungsunternehmen zu berücksichtigen, soll entsprechend der europäischen Vorgaben der Grundsatz der Proportionalität helfen. Demnach sind die regulatorischen Anforderungen immer unter Berücksichtigung der unternehmensindividuellen Risiken, der Art und des Umfangs des Geschäftsbetriebes sowie der Komplexität des Geschäftsmodells zu erfüllen. Das Risikoprofil und die Komplexität des Geschäftsmodells korrelieren häufig mit der Größe des Versicherungsunternehmens, auch wenn dies nicht unbedingt zwingend der Fall sein muss. Der Proportionalitätsgrundsatz knüpft vielmehr an das individuelle Risikoprofil eines jeden Unternehmens an und verlangt daher eine Einzelfallbetrachtung. Der Proportionalitätsgrundsatz hilft aber nicht bei der Frage, ob die geltenden Anforderungen zu erfüllen sind, sondern nur, auf welche Art und Weise diese abgebildet werden müssen oder nicht.

Auswirkungen auf Transaktionsgeschäfte

Eine Möglichkeit für kleinere und mittlere Versicherer, die Anforderungen des neuen Aufsichtsregimes generell oder zumindest kosteneffektiver erfüllen zu können, besteht darin, sich zu größeren Einheiten zusammenzuschließen oder aber ihr Portfolio strukturell zu optimieren. Es bleibt allerdings abzuwarten, ob die vielfach erwartete Konsolidierung des deutschen Versicherungsmarkts, einschließlich weiterer Run-Off Transaktionen, eintreten wird oder ob die einzelnen Versicherer Lösungen finden werden, die ihre bisherige Eigenständigkeit sichern.

Bei der Übertragung von Versicherungsbeständen auf ausländische Versicherer steht ab dem 01.01.2016 den Versicherungsnehmern ein Sonderkündigungsrecht bei einer Bestandsübertragung zu, wenn sich durch die Bestandsübertragung die für die Rechts- oder Finanzaufsicht zuständige Behörde ändert. Dies erhöht die Risiken und Kosten für eine Transaktion von Versicherungsbeständen an ausländische Bieter und könnte solche Transaktionen zukünftig erheblich erschweren.

Ausblick

Die VAG-Novelle zur Umsetzung von Solvency II ist auf der Zielgeraden. Ab 2016 wird sich nun zeigen, ob und inwieweit das neue Aufsichtsregime den Praxistest bestehen wird. Solvency II und die VAG-Novelle werden insbesondere zu Themen wie Kapitalausstattung und Geschäftsorganisation nachvollziehbare und dem internationalen Standard angemessene Instrumente der Steuerung der Versicherungswirtschaft sein. Entscheidend wird es aber darauf ankommen, wie die BaFin kleine und mittlere Versicherungsunternehmen individuell und adäquat ihrem Risiko entsprechend behandeln wird. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die Offenlegungs- und Berichtspflichten. Abzuwarten ist, ob das zukünftige Aufsichtsrecht mit der großen Zahl unbestimmter Rechtsbegriffe planbar und kalkulierbar für die Unternehmen bleibt. Mit einer längeren Periode der Ungewissheit und einer möglichen Zunahme von streitigen Auseinandersetzungen mit der Aufsichtsbehörde kann gerechnet werden. Auch wenn die Beratungen zu Solvency II über 16 Jahre gedauert haben, ist zudem nicht zu erwarten, dass der Gesetzgeber keine weiteren Reformvorhaben im Hinblick auf die Versicherungswirtschaft im Allgemeinen und das Versicherungsaufsichtsrecht im Speziellen anstoßen wird. Aufgrund der Bedeutung der Versicherungswirtschaft und der Risiken der noch lange andauernden Niedrigzinsphase werden die Versicherer weiter im Fokus der Politik und der Öffentlichkeit stehen. Hierbei ist eine weitere Regulierung der Versicherungswirtschaft zu erwarten.

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