International anti-cartel enforcement in the EU, Brazil and Russia


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Immunity application based enforcement remains a priority for European Competition Authorities

Competition law enforcement within the European Union (EU) is split between the European Commission (EC) and the Member States’ National Competition Authorities (NCAs). Both the EC and the NCAs regularly stress that they consider cartel cases of priority. This has recently led the EC to impose record fines.

In principle, EU competition law is applicable to all behavior that can cause effects within the European Economic Area (i.e. the EU, Norway, Liechtenstein and Iceland). Case allocation between the EC and the NCAs is also based on the conduct’s potential effects. The EC is likely to investigate conduct that affects more than three Member States while NCAs will focus on those cases that predominatly affect their territory. However, given that due to parallel competences the allocation is not always self-evident and that most cases nowadays are triggered by immunity applications, the EC and the NCAs have established the so-called European Competition Network (ECN) Model Leniency Program.

According to this programm, companies that file a complete immunity application with the EC only need to file summary marker applications with the NCAs of those countries they consider potentially affected. These summary applications only have to be completed to full-fledged applications if the EC decides not to investigate a case or parts thereof. Thereby, this summary application procedure considerably reduces the bureaucratic burden on potential immunity applicants. Moreover, its purpose is to reduce the uncertainty which would otherwise arise from individual applications to the different leniency programs existing in the Member States. However, the European Court of Justice, the EU’s highest Court, recently held that the summary applications are formally independent from the full application to the EC. Therefore, companies applying for immunity need to ensure that they update their summary applications once they discover new facts or the EC decides to limit its investigation.

Private Enforcement is likely to continue to increase in Europe

At least within continental Europe, private enforcement of competition law has historically only played a comparatively minor role, which has only recently grown in some Member States. However, the EU has passed a new Directive on Antitrust Damages obliging all Member States to ensure that potential victims of anti-competitive conducts can effectively claim damages. While most jurisdictions have not met the implementation deadline at the end of 2016, the Directive on Antitrust Damages and the upcoming national legislation implementing it will soon affect private damage cases. Companies alleged of violating competition law will then face disclosure obligations, joint and several liability, as well as longer limitation periods. Moreover, there will be a statutory presumption that a cartel caused harm. The Directive on Antitrust Damages will likely increase companies’ efforts to claim damages for allegedly anticompetitive behavior and thereby increase the significance of private enforcement of competition law in Europe.

EC contemplates strengthening NCA’s enforcement powers

With regard to public enforcement, the EC currently contemplates legislative measures that aim at empowering the NCAs to be more effective enforcers. To this end, the EC has published a consultation document that in particular queried how it can be ensured that NCAs:

  • act independently when enforcing EU competition rules and have the resources and staff needed to do their work;
  • have an adequate competition toolbox to detect and tackle infringements;
  • can impose effective fines on companies which break the rules; and
  • have leniency programs, which encourage companies to come forward with evidence of illegal cartels, and work effectively across Europe.

When launching the consultation, the EC has stated that the likely result of the consultation will be new legislation potentially to be expected already in the first quarter of 2017.

Recent improvements in the prosecution of international cartels in Brazil

Under Brazilian law, cartels constitute both an administrative and a criminal violation. With respect to the administrative prosecution of international cartels, Brazil adopts the so-called effects doctrine. Therefore, the Brazilian antitrust authority (CADE) assesses cartels as a violation based on the intended potential effects of the conduct in Brazil, regardless of whether the illegal practice has been performed outside of the Brazilian territory. International cartels’ effects over the economy and consumers are perceived to be even more harmful than those of domestic cartels and their impact can be especially damaging to developing countries.

Brazil relies strongly on CADE’s leniency program and cease-and-desist settlement agreements (TCC) as investigative resources in international cartel cases. In order to enter into a leniency agreement, the applicant must be the first to confess its participation and cease its involvement in the antitrust violation, provide sufficient information which CADE had not already obtained and agree to fully cooperate with CADE in the investigations (Art. 86 § 1° Law No. 12,529/2011). When it is not possible to apply for leniency anymore, a defendant may enter into a TCC, in order to settle a discounted fine and have investigations against the TCC settling party suspended and even abandoned after complying with the TCC terms.

While a leniency agreement may grant full or partial administrative immunity to the applicant and criminal immunity to individuals, criminal immunity is not available to the TCC settling party. However, neither the leniency program nor TCCs protect applicants from damage recovery by injured parties.

Is private antitrust enforcement picking up in Brazil?

Under Brazilian law, cartel members are jointly and severally liable for cartel-related damages. Any victims of such an anticompetitive conduct may seek compensation of damages and lost earnings before Brazilian courts. While private antitrust enforcement is still at a preliminary stage in Brazil, this is expected to change as the first court decisions awarding compensation have been rendered and as a general awareness of competition law grows in the country along with the number of antitrust infringement decisions issued by CADE.

Main challenges to Brazilian antitrust enforcers in multi-jurisdictional cases

Since the introduction of leniency agreements and dawn raids as investigation tools in 2000, the prosecution of hard-core cartels has been set as a top priority in Brazil and the country experienced significant developments in the anti-cartel enforcement area. The number of cartel investigations has rapidly increased, stiffer penalties have been consistently imposed on both companies and individuals, the interaction and cooperation with domestic public prosecutors as well as with foreign authorities, including the US Department of Justice and the EC, has been intensified. Nevertheless, cartel multi-jurisdictional investigations remain challenging, especially with respect to overcoming territorial barriers in order to access evidences, to locate offenders, to collect fine payments and to enforce decisions against offenders without assets in Brazil.

Russian Competition Law: extraterritoriality and international cooperation

Unlike Brazil, Russia rarely relies on leniency agreements. Even though provisions on leniency are included in the Russian Law On Protection of Competition (Russian Competition Law) and were recently extended to also benefit the second applicant, in practice companies are still reluctant to come forward with antitrust violations in Russia.

The Russian Competition Law specifies that the restrictions set forth in this law apply to arrangements and agreements between Russian and foreign individuals or legal entities as well as between foreign individuals or companies if such agreements have an impact on competition in the territory of the Russian Federation. Although the Russian antitrust authority (FAS) mainly focuses on anti-competitive arrangements made in the territory of the Russian Federation, its recent practice increasingly considers conducts performed abroad. For example, in the case against Mobile TeleSystems (MTS), the largest mobile operator in Russia, the FAS assessed the violation on the market of mobile services in Uzbekistan.

The lack of an established cooperation with other antitrust authorities largely remains a challenge for cross-border investigations in Russia. However, in recent years, the FAS has tended to cooperate with the EC and other authorities in investigations including, for instance, the case against shipping companies in the end of 2015. The importance of international cooperation has been noted by the FAS in meetings with the antitrust authorities of other countries and has resulted in the conclusion of multilateral cooperation agreements (among others, EU member states and BRICS members).

Broadening the geographic relevant market: Eurasian Economic Union

Russia is a member state of the Eurasian Economic Union (EAEU) together with Kazakhstan, Belarus, Kirgizia and Armenia. A number of rules applicable to EAEU member states have been adopted aiming to regulate the cooperation in the field of competition law. In particular, laws have been adopted that consider the markets of the EAEU members states as one cross-border market covering all countries for the purpose of assessing antitrust violations. This has been applied, in particular, with respect to the pharmaceutical market.

A decision by the Eurasian Economic Commission adopted in 2016 stated that economic entities have unequal access to products in different EAEU states. In this case, a Russian dealer refused to sell products to an Kazakh market player, despite the fact that the cost of the product from an authorized dealer in the Republic of Kazakhstan was higher than from an official dealer in the Russian Federation. This is one of the first cases in which the Eurasian Economic Commission has examined the market of EAEU members as a common cross-border market. It is expected that such approach will be followed in future cases, aiming at ensuring unified competition law rules in the EAEU member states.

Antitrust private enforcement in Russia

Under Russian Competition Law, cartel members are severally liable for the damages caused by a violation. The victims of an antitrust violation can claim compensation in court for the damages caused by the violation. However, in practice it is difficult to prove a direct connection between a violation and the resulting damages and there are only a few cases in which infringing companies had to pay any compensation. Nonetheless, FAS intends to increase the number of private enforcement cases in the next few years and recently clarified the methods of proving and calculating losses and damages caused by violations of antitrust law.




O combate a cartéis com base em pedidos de imunidade continua sendo prioridade para as autoridades antitruste europeias

A aplicação de regras antitruste na União Europeia (UE) é dividida entre a Comissão Europeia (CE) e as Autoridades Nacionais da Concorrência (ANCs) dos países membros. Tanto a CE como as ANCs frequentemente enfatizam que os casos de cartel constituem-se em prioridade. Como consequência, a CE tem recentemente imposto multas recorde.

Em princípio, o direito concorrencial europeu aplica-se a todas as condutas que possam causar efeitos no âmbito do Espaço Econômico Europeu (ou seja, UE, Noruega, Liechtenstein e Islândia). A alocação de casos entre a CE e as ANCs também baseia-se nos efeitos potenciais da conduta. A CE tende a investigar condutas que afetem mais de três estados membros, ao passo que as ANCs concentram-se nos casos que afetam predominantemente os seus respectivos territórios. No entanto, tendo em vista possíveis competências paralelas, tal alocação nem sempre é evidente. Além disso, considerando que a maioria dos casos atuais inicia-se com base em pedidos de imunidade, a CE e as ANCs estabeleceram o chamado Programa Modelo de Leniência da Rede Europeia da Concorrência (REC).

De acordo com esse programa, empresas que submetam um pedido completo de imunidade perante a CE devem apenas apresentar pedidos sumários perante as ANCs dos países que considerem potencialmente afetados. Tais pedidos sumários somente deverão ser complementados para compor pedidos integrais caso a CE decida não investigar o caso, parcialmente ou no todo. Dessa maneira, o procedimento do pedido sumário reduz o ônus burocrático para os potenciais requerentes de imunidade. No mais, referido procedimento tem por objetivo diminuir a incerteza que inevitavelmente surgiria no caso de pedidos individuais a serem apresentados em relação aos diferentes programas de leniência disponibilizados pelos vários estados membros. Entretanto, o Tribunal de Justiça da EU, a mais alta corte da EU, recentemente considerou que os pedidos sumários são formalmente independentes do pedido integral perante a CE. Assim sendo, empresas que desejem submeter pedidos de imunidade devem atualizar os pedidos sumários quando tomem ciência de novos fatos ou quando a CE decida limitar a investigação.

A persecução privada deve continuar se intensificando na Europa

Ao menos na Europa continental, a persecução privada antitruste desempenhou historicamente apenas um papel secundário, que somente recentemente ganhou maior destaque em alguns estados membros. No entanto, a UE aprovou uma nova Diretiva sobre Indenizações por Infrações Concorrenciais obrigando todos os estados membros a garantir que potenciais vítimas de condutas anticompetitivas possam efetivamente demandar a reparação de danos. Ainda que a maioria dos países não tenham cumprido o prazo de implementação no final de 2016, a Diretiva sobre Indenizações por Infrações Concorrenciais e as futuras respectivas legislações nacionais deverão impactar os casos de reparação de danos. Empresas que supostamente tenham violado regras de direito concorrencial estarão sujeitas a obrigações de divulgar informações, bem como à responsabilização solidária e a prazos prescricionais mais longos. Além disso, haverá uma presunção legal de que cartéis causam danos. A Diretiva sobre Indenizações por Infrações Concorrenciais provavelmente incentivará as vítimas a reclamar danos resultantes de suposto comportamento anticompetitivo, reforçando a importância da persecução privada antitruste na Europa.

A CE considera reforçar os poderes de investigação e execução das ANCs

No que se refere à persecução pública, a CE atualmente está considerando medidas legislativas que reforcem os poderes das ANCs. Para tanto, a CE abriu uma consulta pública questionando como se pode garantir que as ANCs:

  • atuem independentemente na aplicação das regras concorrenciais europeias e tenham recursos e pessoal suficientes;
  • disponham de instrumentos adequados para detectar e deter infrações;
  • possam impor multas efetivas a empresas infratoras; e
  • disponham de programas de leniência que encorajem as empresas a se apresentarem com provas relativas a cartéis ilegais e que funcionem de maneira efetiva em toda a Europa.

Quando abriu o processo de consulta pública, a CE afirmou que o resultado dessa consulta formará a base para nova legislação, cuja aprovação é esperada já para o primeiro trimestre de 2017.

Desenvolvimentos recentes na persecução de cartéis internacionais no Brasil

De acordo com o direito brasileiro, a formação de cartel configura tanto uma infração administrativa quanto crime. Para a persecução administrativa de cartéis internacionais, o Brasil adota a chamada doutrina dos efeitos. Dessa maneira, a autoridade antitruste brasileira (CADE) analisa cartéis enquanto infrações com base nos efeitos da conduta pretendidos no Brasil, independentemente de tal conduta ter ocorrido ou não fora do território brasileiro. Considera-se que os efeitos de cartéis internacionais sobre a economia e os consumidores sejam ainda mais nocivos do que os de cartéis domésticos e que tal impacto seja ainda mais nefasto para países em desenvolvimento.

No Brasil, o programa de leniência do CADE e os Termos de Compromisso de Cessação (TCC) constituem-se em importantes recursos para a investigação de cartéis internacionais. Para poder se beneficiar de um acordo de leniência, o requerente deve ser o primeiro a confessar e a cessar a sua participação na conduta anticompetitiva, prestar informação suficiente que ainda não tenha sido obtida pelo CADE e concordar em cooperar integralmente nas investigações (Art. 86 § 1° Lei n° 12.529/2011). Quando não for mais possível requerer leniência, poderá a parte interessada firmar um TCC para acordar o pagamento de uma multa reduzida e ter as investigações suspensas e até encerradas após o cumprimento integral do TCC.

Enquanto o acordo de leniência garante imunidade administrativa parcial ou total ao requerente e imunidade criminal às pessoas físicas, a parte signatária do TCC não se beneficiará de imunidade criminal. Entretanto, nem o programa de leniência nem o TCC protege os requerentes contra ações civis de reparação por danos concorrenciais interpostas por partes lesadas pela conduta anticompetitiva.

Houve um aumento dos casos de persecução privada para a reparação de danos concorrenciais no Brasil?

De acordo com o direito brasileiro, os membros de um cartel são solidariamente responsáveis pelos danos concorrenciais causados. Quaisquer vítimas de tal conduta anticompetitiva podem demandar a compensação por perdas e danos perante os tribunais brasileiros. Ainda que a persecução privada encontre-se ainda em um estágio bastante preliminar no Brasil, espera-se que tal situação mude conforme as primeiras decisões favoráveis à reparação de danos concorrenciais sejam exaradas e haja maior sensibilização a respeito do direito antitruste no país com um aumento de decisões do CADE relativas a infrações concorrenciais.

Principais desafios na aplicação da lei concorrencial no Brasil em casos internacionais

Desde a introdução dos acordos de leniência e das buscas e apreensões como instrumentos investigativos no ano de 2000, o combate aos chamados cartéis “hard-core” foi fixado com prioridade máxima no Brasil e o país vivenciou significativos avanços na área da persecução de cartéis. O número de investigações de cartéis sofreu um rápido incremento, penalidades mais severas foram impostas de maneira consistente tanto em relação a empresas como em relação a pessoas físicas, a interação e a cooperação com promotores e procuradores brasileiros bem como com autoridades estrangeiras, incluindo o Departamento de Justiça norte-americano e a CE, foram intensificadas. Entretanto, investigações internacionais de cartéis ainda implicam em uma série de dificuldades, principalmente no que se refere à superação de barreiras territoriais para a obtenção de provas, localização de infratores, recolhimento de pagamento de multas e execução de decisões contra infratores sem bens ou patrimônio no Brasil.

Lei Concorrencial Russa: extraterritorialidade e cooperação internacional

Diferentemente do Brasil, a Rússia raramente faz uso de acordos de leniência. Ainda que a Lei Russa sobre a Proteção da Concorrência (Lei Concorrencial Russa) contenha disposições a respeito de leniência, as quais foram recentemente estendidas para também beneficiar o segundo requerente, na prática, as empresas ainda são relutantes em se apresentar para comunicar infrações concorrenciais na Rússia.

A Lei Concorrencial Russa dispõe que as restrições definidas nessa lei são aplicáveis a acordos entre empresas e indivíduos russos e estrangeiros ou também entre empresas e indivíduos estrangeiros, desde que tais acordos tenham impacto na concorrência no mercado russo. Ainda que autoridade antitruste russa (FAS) concentre-se sobretudo em acordos anticompetitivos realizados no território russo, a prática recente tem cada vez mais considerado condutas ocorridas no exterior. Por exemplo, no caso contra a Mobile TeleSystems (MTS), a maior operadora de telefonia celular na Rússia, a FAS analisou a infração no mercado de serviços de telefonia móvel no Uzbequistão.

A ausência de uma cooperação bem estabelecida com outras autoridades antitruste segue sendo um desafio para investigações transnacionais na Rússia. No entanto, nos últimos anos, a FAS tem tendido a cooperar com a CE e outras autoridades em investigações, incluindo por exemplo o caso contra as empresas de transporte marítimo no final de 2015. A importância da cooperação internacional foi reconhecida pela FAS em reuniões com autoridades antitruste de outros países e, como resultado, acordos de cooperação multilateral foram firmados (entre outros, com países da UE e BRICS).

Ampliando o mercado relevante geográfico: União Econômica Eurasiática

A Rússia, juntamente com o Cazaquistão, Belarus, Quirquistão e a Armênia, é estado membro da União Econômica Eurasiática (UEE). Uma série de regras aplicáveis aos estados membros da UEE foram editadas com o objetivo de regular a cooperação na área do direito concorrencial. Tais regras incluem leis que consideram os mercados dos estados membros da UEE como um único mercado transfronteiriço abrangendo os territórios de todos os países para fins de análise de violações antitruste. Essas leis tem sido aplicadas, em especial, com relação ao mercado farmacêutico.

Em 2016, a Comissão Econômica da Eurásia exarou uma decisão de acordo com a qual participantes do mercado teriam acesso desigual a produtos em diferentes estados membros da UEE. Nesse caso, um fornecedor russo recusou-se a vender seus produtos a um comprador cazaque, ainda que o custo do produto para um fornecedor autorizado no Cazaquistão fosse mais alto do que o custo para um fornecedor oficial da Rússia. Esse foi um dos primeiros casos em que a Comissão Econômica da Eurásia examinou e considerou o mercado dos estados membros da UEE como um mercado comum transnacional. Espera-se que tal orientação seja seguida em casos futuros, com vistas a garantir regras unificadas de direito concorrencial nos países da UEE.

Persecução privada na Rússia

De acordo com a Lei Concorrencial Russa, os participantes de um cartel são individualmente responsáveis pelos danos causados pela conduta anticompetitiva. As vítimas de uma violação podem demandar judicialmente a reparação por danos concorrenciais. Entretanto, na prática, é difícil demonstrar o nexo de causalidade direta entre a violação e os danos e existem apenas poucos casos em que empresas infratoras tiveram de pagar indenizações. De todas as maneiras, a FAS pretende fomentar um aumento no número de casos de persecução privada antitruste nos próximos anos e recentemente esclareceu os critérios para a comprovação e cálculo de perdas e danos causados por violações à lei concorrencial.

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