Verbraucherschutz und dessen zunehmende Bedeutung im Kartellrecht

Das Bundeskartellamt hat kürzlich die Ergebnisse seiner Sektoruntersuchung zu Internet-Vergleichsportalen in einem Konsultationspapier vorgestellt und dabei teilweise erhebliche Bedenken bezüglich deren Transparenz, Objektivität und Zuverlässigkeit geäußert. Sofern Verbraucher auf Grundlage der Ergebnisse eines Vergleichsportals Bestellentscheidungen treffen, die sie bei vollständiger Kenntnis der Marktverhältnisse so nicht getroffen hätten, können Verstöße gegen Vorschriften des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb („UWG“) vorliegen. Der Gesetzgeber könnte im Zuge der bevorstehenden 10. Novelle des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen („GWB“) die Zuständigkeiten des Bundeskartellamtes noch erweitern, um Verstöße gegen Verbraucherschutzrechte nicht nur aufdecken, sondern auch durchsetzen zu können.

Wann werden Sektoren vom Bundeskartellamt untersucht?

Das Bundeskartellamt hat durch Einführung des § 32e Abs. 5 GWB im Rahmen der 9. GWB-Novelle erstmals Kompetenzen im Bereich des Verbraucherschutzes erhalten. Danach kann das Bundeskartellamt nun auch Sektoruntersuchungen durchführen, wenn der begründete Verdacht auf erhebliche, dauerhafte oder wiederholte Verstöße gegen verbraucherrechtliche Vorschriften besteht, die nach ihrer Art oder ihrem Umfang die Interessen einer Vielzahl von Verbrauchern beeinträchtigen (unseren Beitrag vom 01.08.2017 zu diesem Thema finden Sie hier). Eine solche Sektoruntersuchung hatte das Bundeskartellamt im Oktober 2017 im Bereich der Vergleichsportale eingeleitet und sich dabei auf die für Verbraucher besonders relevanten Bereiche Energie, Telekommunikation, Versicherungen, Finanzen und Reisen konzentriert.

Welche Bedenken gibt es bei Vergleichsportalen?

Im Rahmen der Untersuchung hat das Bundeskartellamt insbesondere die folgenden verbraucherrechtlichen Problemfelder identifiziert:

• Kooperationen und Verflechtungen: Hinter der teilweise großen Zahl von vermeintlich eigenständigen Vergleichsportal-URLs stehen häufig nur sehr wenige echte eigene Datensätze oder echte eigene Vergleichsrechner, worauf die betroffenen Portale die Verbraucher in der Regel nicht oder nur sehr begrenzt hinweisen.
  
  
• Marktabdeckung: Ein für die Verbraucher sinnvolles Vergleichsergebnis kann sich nur ergeben, wenn auch eine entsprechend große Anzahl von Angeboten oder Anbietern in den Vergleich miteinbezogen wird. Während die Marktabdeckung in den Bereichen Energie, Telekommunikation und Flüge sehr hoch ist, lässt sich in den Bereichen Kredite und Versicherungen eine sehr geringe Marktabdeckung beobachten.
  
  
• Position 0: Als Position 0 bezeichnet das Bundeskartellamt diejenigen Ergebnisse, die vor dem eigentlichen Ranking positioniert werden und teilweise darüber hinaus noch hervorgehoben werden (z. B. „Best Seller“ oder „Hohe Empfehlungsquote“). Die Hervorhebung auf Position 0 erfolgt häufig nicht nur anhand von Qualitätskriterien (z. B. Kundenzufriedenheit) oder Preisvorteilen, sondern beruht zugleich oder in manchen Bereichen sogar ausschließlich auf zusätzlichen Zahlungen der jeweiligen Anbieter.
  
  
• Ranking: Das Sortieren von Angeboten stellt eine der zentralen Aufgaben von Vergleichsportalen dar. Das Ranking von Angeboten innerhalb des jeweiligen Vergleichsportals wird zum einen durch Einmalzahlungen für die Bestellung einer Leistung, wie z. B. Wechselprämien, Boni, Rabatte und Cashbacks der Anbieter oder der Portale selbst beeinflusst. Diese werden von den Vergleichsportalen regelmäßig in den Effektivpreis einberechnet und haben dadurch teilweise erheblichen Einfluss auf deren Platzierung. Zum anderen haben Provisionszahlungen der Anbieter einen starken Einfluss auf die Reihenfolge der Angebote. Während das Bundeskartellamt bei Einmalzahlungen grundsätzlich keinen unmittelbaren Verstoß gegen das Lauterkeitsrecht sieht, begegnet die Zahlung von Provisionen lauterkeitsrechtlichen Bedenken, da der Verbraucher die Mitbeeinflussung des Rankings durch Provisionszahlungen regelmäßig nicht erwartet.
  
  

Was sind die Folgen für Unternehmen?

Mit dem Konsultationspapier gibt das Bundeskartellamt insbesondere den betroffenen Unternehmen die Möglichkeit, zu den dargestellten Sachverhalten und Bewertungen Stellung zu nehmen. Nach Auswertung und Einarbeitung der eingegangenen Stellungnahmen wird das Bundeskartellamt den Bericht zur Sektoruntersuchung der Vergleichsportale erstellen und veröffentlichen. Die Sektoruntersuchung richtet sich zwar nicht unmittelbar gegen einzelne Unternehmen, sondern dient der grundsätzlichen Untersuchung eines bestimmten Wirtschaftszweiges, um in diesem Bereich strukturelle Probleme zu identifizieren. Gleichwohl sollten Unternehmen, die in diesem Bereich als Anbieter oder als Vergleichsportalbetreiber tätig sind, kritisch hinterfragen, ob ihre vertraglichen Vereinbarungen und die Funktionsweise ihrer Portale dem aktuellen Stand der Gesetzgebung und Rechtsprechung entsprechen.

Durchsetzung des Verbraucherschutzes durch das Kartellrecht?

B2C-Geschäftsmodelle und Verbraucherschutzrechte haben das Interesse des Bundeskartellamtes auch in kartellrechtlichen Verfahren geweckt, wie das Ermittlungsverfahren des Bundeskartellamtes gegen Facebook zeigt, welches sich mit einer potenziellen Verletzung von Datenschutzrechten der Nutzer befasst (die Pressemitteilung des Bundeskartellamtes finden Sie hier). Hier werden also bereits (vermeintliche) datenschutzrechtliche und verbraucherschutzrechtliche Defizite unmittelbar mit den Mitteln des Kartellrechts adressiert.

Das Bundeskartellamt deutet in seinem Konsultationspapier an, dass eine effektive Lösung der bei der Sektoruntersuchung identifizierten verbraucherrechtlichen Probleme nicht ohne ergänzende Einschaltung der behördlichen Ebene zu bewerkstelligen sei. Auch eine im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie erstellte Studie ermittelte im letzten Jahr bestehende Defizite bei der privatrechtlichen Durchsetzung von verbraucherschützenden Vorschriften und enthält Vorschläge, wie Kartellbehörden deren Durchsetzung verbessern könnten (die Studie finden Sie hier). In diese Richtung lässt sich auch die jüngste Andeutung von Andreas Mundt im Jahresrückblick des Bundeskartellamtes 2018 verstehen: „Ich hielte es für sinnvoll, dass wir in diesem Bereich Missstände nicht nur aufzeigen, sondern auch behördlicherseits abstellen könnten.“ (die Pressemitteilung des Bundeskartellamtes zum Jahresrückblick 2018 finden Sie hier). Es bleibt somit abzuwarten, ob der Gesetzgeber die Befugnisse des Bundeskartellamtes beispielsweise durch Ausdehnung der Ermittlungsbefugnisse, die Möglichkeit einer Verhängung von Bußgeldern für besonders schwere Verstöße und eine erweiterte Abstellungsbefugnis ergänzen wird. Es wird somit interessant sein, zu beobachten, ob neue Kompetenzen des Bundeskartellamtes im Bereich des Verbraucherschutzes zu einer weiteren Intensivierung des Trends führen (im Hinblick auf marktbeherrschende Unternehmen), auch verbraucherschutzrechtliche Themen kartellrechtlich zu bewerten.