Kabinettsbeschluss zur Zuckergetränkesteuer: Maßstäbe des BGH bei der Rechtfertigung staatlicher Beschränkungen von EU-Grundfreiheiten

Die Bundesregierung hat mit Kabinettsbeschluss vom 14. Oktober 2026 eine Formulierungshilfe für die Regierungsfraktionen zur Einbringung eines Gesetzentwurfs in den Bundestag über die Erhebung einer Steuer auf zuckergesüßte Getränke ab dem 1. Juli 2027 beschlossen. Danach sollen zuckergesüßte Getränke ab einem näher definierten Gesamtzuckergehalt abhängig von ihrem Zuckergehalt besteuert werden, um – so die Vorstellung der Bundesregierung – den Zuckerkonsum und die dadurch verursachten Erkrankungen einzudämmen. Konkret sieht der Entwurf einen zweistufigen Steuertarif vor, wobei die erste Stufe ab fünf Gramm pro 100 ml bis unter acht Gramm pro 100 ml greifen und eine Besteuerung von EUR 0,26 je Liter, die zweite Stufe ab 8 Gramm pro 100 ml eine Besteuerung von EUR 0,32 je Liter ansetzen soll.

Doch die geplante Steuer stößt auf eine Vielzahl rechtlicher Bedenken. Zum einen bestehen tiefgreifende verfassungsrechtliche und – aufgrund grenzüberschreitender Sachverhalte – EU-grundfreiheitsrechtliche Vorbehalte. Zum anderen entbehrt die dem Vorhaben zugrunde liegende Annahme der Bundesregierung, das gesundheitspolitische Ziel einer reduzierten Zuckeraufnahme in der deutschen Bevölkerung könne durch eine Zuckergetränkesteuer verwirklicht werden, derzeit einer fundierten Evidenzbasis. Im Gegenteil lässt sich empirischen Studien aus Großbritannien vielmehr der nur geringe Einfluss der Einführung einer Steuer auf lediglich zuckergesüßte Getränke entnehmen. Überdies orientieren sich die diskutierten Steuerschwellen lediglich am britischen Modell, das ebenfalls eine gestaffelte Steuer vorsieht, die bei Überschreitung festgelegter Schwellenwerte des Zuckergehalts je 100 ml des jeweiligen Getränks anfällt bzw. ansteigt. Sie beruhen hingegen nicht auf einer wissenschaftlichen Analyse des deutschen Gesetzgebers.

Trotz der intensiven Kritik hat die Bundesregierung nun die Weichen für die Einführung der geplanten Zuckergetränkesteuer gestellt. Dies gibt Anlass, sich vertieft mit den vom BGH in seinem wegweisenden Urteil vom 17. Juli 2025 – I ZR 74/24 klargestellten Anforderungen an das Beweismaß zur Rechtfertigung eines in die EU-Grundfreiheiten eingreifenden Gesetzes in einem Gerichtsverfahren auseinanderzusetzen.

Im Folgenden werden zunächst die sich aus dem BGH-Urteil ergebenden Maßstäbe für die Rechtfertigung staatlicher Beschränkungen der EU-Grundfreiheiten dargestellt (hierzu unter Buchstabe A.). Sodann werden die sich daraus ergebenden Anforderungen an die Evaluierung bestehender Gesetze erörtert (hierzu unter Buchstabe B.). Abschließend wird ein Ausblick auf die Bedeutung des BGH-Urteils für die Rechtspraxis gegeben (hierzu unter Buchstabe C.).

A. Maßstäbe für die Rechtfertigung staatlicher Beschränkungen der EU-Grundfreiheiten

In der vorgenannten Entscheidung formuliert der BGH unter Heranziehung der einschlägigen EuGH-Rechtsprechung allgemeingültige Maßstäbe für die Rechtfertigung staatlicher Beschränkungen der EU-Grundfreiheiten, deren Tragweite deutlich über den konkreten Fall hinausgeht. Dabei hebt das Gericht hervor, dass es dem Gesetzgeber obliegt, in jedem Einzelfall anhand objektiv belastbarer Erkenntnisse zu beweisen, dass eine grundfreiheitsbeschränkende Maßnahme zur Erreichung des gesetzgeberischen Ziels geeignet und erforderlich ist. Konkret verlangt der BGH einen Beweis durch empirische Untersuchungen, auf einzelne Punkte beschränkte statistische Daten oder andere Mittel mit vergleichbarer Aussagekraft. Entsprechende empirische Daten hat der beweisbelastete Gesetzgeber bereits seiner Prognoseentscheidung zugrunde zu legen (vgl. BGH-Urteil, juris Rn. 42, 51).

Zugleich stellt der BGH klar, dass die Gerichte sich bei ihrer Überprüfung einer Regulierungsmaßnahme nicht darauf beschränken dürfen, die gesetzgeberischen Erwägungen einer bloßen Stichhaltigkeitskontrolle zu unterziehen, sondern vielmehr die vorgelegten Beweise auf ihre Stichhaltigkeit prüfen müssen. Hierzu haben die Gerichte objektiv – das heißt unter Heranziehung sonstiger verfügbarer Erkenntnisse – zu prüfen, ob die vorgelegten Beweise bei verständiger Würdigung die Einschätzung erlauben, dass die gewählten Mittel zur Verwirklichung der verfolgten Ziele geeignet sind, und ob es möglich ist, diese Ziele durch Maßnahmen zu erreichen, die den freien Warenverkehr weniger einschränken (vgl. BGH-Urteil, juris Rn. 42 f.).

Diese zur Beweislast und zu Beweismitteln aufgestellten Grundsätze gelten nach dem BGH uneingeschränkt auch im Bereich des Vorsorgeprinzips, nach dem der Staat selbst in einem Umfeld wissenschaftlicher Ungewissheit gesundheitspolitische Maßnahmen präventiv zur Abwehr von Gefahren für die Gesundheit der Bevölkerung treffen können muss.

B. Rechtliche Anforderungen an die Evaluierung bestehender Gesetze

Da die Überprüfung einer Regulierungsmaßnahme durch die Gerichte nicht auf eine bloße Stichhaltigkeitskontrolle der gesetzgeberischen Erwägungen beschränkt ist, obliegt es dem Gesetzgeber auch nach Verabschiedung eines Gesetzes, dieses fortlaufend auf seine Geeignetheit und Erforderlichkeit hin zu evaluieren (vgl. BGH-Urteil, juris Rn. 53). An den Aussagegehalt derartiger Evaluierungen sind entsprechend hohe qualitative Anforderungen zu stellen. Nur so kann der Gesetzgeber im Streitfall auf Grundlage einer Evaluierung stichhaltige empirische Daten oder Mittel mit vergleichbarem Aussagegehalt als geeigneten Beweis vorlegen.

Dass ein entsprechender Qualitätsstandard bei weitem nicht bei allen Gesetzesevaluierungen vorhanden ist, verdeutlicht das vom Nationalen Normenkontrollrat in Auftrag gegebene, am 4. März 2026 veröffentlichte Gutachten „Wirksam und praxisnah regieren durch Evaluierungen und Praxischecks“: Danach wurde beispielsweise in elf Prozent der für das Gutachten untersuchten Evaluierungsberichte zu Bundesgesetzen die Zieldefinition der untersuchten Rechtsnorm nicht eindeutig dargestellt; in rund 30 Prozent der Berichte wurde weder ein Wirkmodell noch das Untersuchungsdesign beschrieben (Gutachten, S. 19). Dies mindert die qualitative Aussagekraft der betroffenen Evaluierungen erheblich (vgl. Gutachten, S. 20) und reduziert folglich die Stichhaltigkeit der aus den Evaluierungen gewonnenen empirischen Daten.

C. Ausblick: Einordnung der Bedeutung des BGH-Urteils für die Rechtspraxis

In seinem richtungsweisenden Urteil nimmt der BGH Bezug auf die gefestigte Rechtsprechung des EuGH, wertet diese systematisch aus und formuliert in konkretisierender Weise ausdifferenzierte Anforderungen an das Beweismaß zur Rechtfertigung eines in die EU-Grundfreiheiten eingreifenden Gesetzes in einem Gerichtsverfahren.

Das BGH-Urteil hat das Potenzial, die Möglichkeiten der Einflussnahme im Zusammenhang mit grundfreiheitsbeschränkenden Gesetzen um neue Facetten zu erweitern: Bestehende Gesetze bieten aufgrund der im BGH-Urteil formulierten Grundsätze eine Angriffsfläche, wenn es dem Gesetzgeber nicht gelingt, deren Geeignetheit und Erforderlichkeit anhand von statistischen Daten oder anderen Mitteln mit vergleichbarer Aussagekraft zu belegen. Dies kommt beispielsweise bei Gesetzen in Betracht, die „historisch gewachsen“ und evaluationslos geblieben sind. Zugleich eröffnet die BGH-Entscheidung Stakeholdern zusätzliche Strategie- und Gestaltungsoptionen, um auf die Verabschiedung neuer Gesetze – neben einer juristischen und politischen Argumentation – auch durch das Vorbringen evidenzbasierter Argumente maßgeblich Einfluss zu nehmen.

Mit Blick auf die geplante Einführung einer Steuer auf zuckergesüßte Getränke wird sich die Bundesregierung daher neben den übrigen verfassungsrechtlichen Vorbehalten intensiv mit der Frage der Evidenz, mithin der Beweisbarkeit der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Steuer zur Erreichung der gesundheitspolitischen Ziele, auseinandersetzen müssen – sofern sie an ihrem Vorhaben überhaupt festhält.