Alter Wein in neuen Schläuchen – SPD-Vorschlag zu Mieten- und Ausschüttungsdeckel verfassungsrechtlich nicht haltbar

Die Berliner SPD-Fraktion verschärft ihre wohnungspolitische Agenda und startet einen erneuten Anlauf für einen Berliner Mietendeckel. Kern der Ende Januar in Rostock beschlossenen Teilresolution „Mieten“ ist ein mehrstufiges Konzept, das u.a. eine landesrechtliche Ordnung des Wohnungsmarkts über ein geplantes Berliner Gesetz „zur Anwendung von Art. 15 GG“ vorsieht.

Damit wird ein Thema reaktiviert, das Berlin seit 2019 politisch und rechtlich beschäftigt. Den Ausgangspunkt bildete ein Eckpunktepapier der Berliner Senatsverwaltung, das ein fünfjähriges „Einfrieren“ der Bestandsmieten, Eingriffe bei Modernisierungsmieterhöhungen und weitgehende Begrenzungen bei Neuvermietungen vorsah. Hierzu berichteten wir im Noerr Insight vom 14. Juni 2019. Im nächsten Schritt folgte der Referentenentwurf für ein „Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin“ („MietenWoG Bln“), den wir im Noerr Insight vom 23. September 2019 insbesondere unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten einordneten. Anschließend beschloss der Berliner Senat den Gesetzesentwurf (Noerr Insight vom 4. November 2019). Das schließlich in Kraft getretene MietenWoG Bln wurde vom Bundesverfassungsgericht („BVerfG“) mit Beschluss vom 25. März 2021 wegen fehlender Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin für nichtig erklärt. Die Entscheidung und ihre Konsequenzen ordneten wir im Noerr Insight vom 16. April 2021 ein.

Die SPD schlägt nunmehr vor, an Art. 15 GG anzuknüpfen und den Eingriff als „gemeinwirtschaftliche Ordnung“ des Wohnungsmarkts, also als öffentlich-rechtliche Bewirtschaftungsregelung mit Ertrags- und Ausschüttungsbegrenzungen, darzustellen und nicht als klassische mietrechtliche Preisregulierung. Ob das gelingt, erscheint verfassungsrechtlich äußerst fragwürdig und dürfte erneut höchstrichterlich geklärt werden müssen.

Nachstehend informieren wir über den wesentlichen Inhalt der SPD-Teilresolution „Mieten“, mit Schwerpunkt auf den in Aussicht gestellten Eckpunkten eines Berliner Gesetzes zur Anwendung von B. Art. 15 GG (hierzu unter A.), geben eine erste verfassungsrechtliche Einordnung der vorgeschlagenen Instrumente (hierzu unter B.) und geben einen Ausblick auf das weitere gesetzgeberische Verfahren (hierzu unter C.).

A. Wesentlicher Inhalt des SPD-Vorschlags

I. Der neue Mietpreisdeckel: Gesetz zur Anwendung von Artikel 15 GG

Kern des SPD-Vorschlags ist ein geplanter Berliner Gesetzesentwurf zur Anwendung von Artikel 15 GG mit dem Ziel den Wohnungsmarkt dauerhaft sozial zu ordnen.

Die wichtigsten Regelungen des Vorhabens lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Stichtagsregelung für Mieten

Ab einem noch festzulegenden Stichtag sollen Mieten gedeckelt werden. Nach dem Stichtag soll grundsätzlich nur noch ein Inflationszuwachs zulässig sein. Die Stichtagsregelung soll für den Bestand, d.h. für bereits existierende Wohnungen, gelten. Für Neubauten und Vermieter mit maximal zwei vermieteten Wohneinheiten soll diese Regelung allerdings nicht gelten.

Ausschüttungsbegrenzung mit Reinvestitionsbindung

Ausschüttungen aus der Vermietung sollen erst nach Durchführung erforderlicher Investitionen und nach Bildung ausreichender Rücklagen zulässig sein und anschließend auf maximal vier Prozent der Jahresnettokaltmieteneinnahmen begrenzt werden. Beträge oberhalb der zulässigen Ausschüttung sollen im System verbleiben und für Instandhaltung, energetische Modernisierung und Neubau verwendet werden. Eine Härtefallregelung auf Antrag ist vorgesehen, wenn andernfalls eine dauerhafte Substanzgefährdung droht, unter Berücksichtigung etwaiger Kreditverpflichtungen.

Zusätzliche Vorgaben für Großvermieter

Für Vermieter ab 500 Wohneinheiten sollen investitionsbezogene Mindestvorgaben gelten, bezogen auf die Jahresnettokaltmieteneinnahmen.

Sanktions- und Durchsetzungsrahmen

Das Modell soll durch Ordnungswidrigkeitstatbestände und „spürbare“ Bußgelder abgesichert werden, die sich an Unternehmensgröße und wirtschaftlichem Vorteil orientieren sollen.

Transparenz, Berichtspflichten, Evaluation

Zudem wird angekündigt, Parlamentsrechte, Transparenz und eine Evaluation über Berichtspflichten und Evaluationsklauseln im Regelungsmodell zu verankern.

Weitere Prüfaufträge innerhalb einer „gemeinwirtschaftlichen Ordnung“

Im weiteren Verfahren sollen zusätzliche Instrumente geprüft werden, ausdrücklich genannt werden ein Verbot von Eigenbedarfskündigungen, Regelungen zu Staffel- und Indexmieten, die Entfristung befristeter Mietverträge sowie Einschränkungen bei möbliertem Wohnen und Modernisierungsumlagen.

B. Rechtliche Einordnung

I. Gesetzgebungskompetenz: Art. 15 GG als „Umweg“

Die SPD-Fraktion knüpft an Art. 15 GG an, um das Vorhaben dogmatisch als gemeinwirtschaftlich geprägten Bewirtschaftungsrahmen zu konzipieren und damit die beim früheren Berliner Mietendeckel maßgebliche Kompetenzproblematik im Verhältnis zum bundesrechtlichen Mietpreisrecht zu adressieren, ohne eine pauschale Überführung von Wohnungen in Landeseigentum vorzusehen.

Der entscheidende Kompetenzanker ist nicht Art. 15 GG selbst, sondern Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG. Weil dieser Titel Teil der konkurrierenden Gesetzgebung ist, gilt: Wenn der Bund nichts geregelt hat, können die Länder regeln. Der Bund hat von dieser Sozialisierungskompetenz bislang nicht oder jedenfalls nicht in einer Weise Gebrauch gemacht, welche eine Länderregelung sperren würde.

1. Mietendeckel und Gewinnausschüttungsbeschränkung als „Überführung in die Gemeinwirtschaft“?

Dogmatisch ist die Herangehensweise nicht tragfähig: Art. 15 GG ist als Instrument für Vergesellschaftung angelegt und nicht als Instrument für eine flächendeckende Miethöhensteuerung.

Art. 15 GG ermächtigt den Gesetzgeber, bestimmte Vermögensgegenstände zum Zwecke der Vergesellschaftung in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft zu überführen. Ziel ist, dass die betroffenen Objekte nicht mehr vorrangig der individuellen Gewinnerzielung in privatwirtschaftlicher Nutzung dienen, sondern unmittelbar der Deckung eines gesellschaftlichen Bedarfs oder der Verfolgung eines Gemeinwohlzwecks. Auf Art. 15 GG lässt sich eine Maßnahme daher nur stützen, soweit sie tatsächlich auf die Verwirklichung dieses Vergesellschaftungszwecks gerichtet ist.

Die Gemeinwirtschaft wird regelmäßig als Bedarfsdeckung ohne Gewinnabsicht und/oder mit spezifischer Gemeinwohlbindung beschrieben. Bei einem Ansatz, bei dem Privateigentum im Kern belassen wird und die Bewirtschaftung weiter durch Private erfolgt und „nur“ Mietenhöhen beschränkt und Ausschüttungen begrenzt werden, wird nichts in die Gemeinwirtschaft überführt. Nicht jede intensive Regulierung kann beliebig in eine Gemeinwirtschaftsüberführung umgedeutet werden.

2. Sperrwirkung des Bundesrechts bleibt zentraler Prüfstein

Das BVerfG hat beim ersten Mietendeckel auf die Sperrwirkung des Bundesrechts im Mietpreisrecht abgestellt und die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin verneint, weil die Miethöhe im ungebundenen Wohnraum als Teil des bürgerlichen Rechts in die konkurrierende Gesetzgebung fällt und der Bund in den §§ 556 bis 561 BGB umfassend geregelt hat.

Die nunmehrige Idee, die Mietendeckelung und Gewinnausschüttungsbegrenzung als Teil des öffentlichen Rechts neu zu „labeln“, kann nicht erfolgreich sein. In der Wirkung bliebe der Regelungsgegenstand hier immer noch mietrechtlich geprägt, weil Stichtagsmieten, Inflationsbindung und Ausschüttungsdeckel unmittelbar die privatautonome Vertragsdurchführung bestimmen. Es würde sich um Regelungen des sozialen Mietrechts handeln, für das die Gesetzgebungskompetenz nach wie vor beim Bund liegt.

Es liegt damit nahe, dass das BVerfG den Vorgang erneut als Regelung des sozialen Mietrechts einordnet, unabhängig davon, ob man politisch von „Gemeinwirtschaft“ spricht.

3. Praktische Hürde: Fehlendes Entschädigungsmodell

Der Art. 15 GG-Ansatz wird in der aktuellen Debatte als Versuch gelesen, den kompetenzrechtlichen Fehler des ersten Mietendeckels zu heilen, ohne die Konsequenzen einer echten Vergesellschaftung zu tragen, insbesondere die Entschädigungsfrage, die bei einer derart tiefen Ertrags- und Verfügungsbeschränkung zwangsläufig diskutiert werden muss. Diese Entschädigungsdimension dürfte ein weiteres Problemfeld eröffnen, weil ein flächendeckender Eingriff erhebliche finanzielle Folgelasten auslösen könnte.

II. Grundrechts- und Verhältnismäßigkeitsfragen

Auch materiell-rechtlich ist der der zweite Anlauf für einen Mietendeckel äußerst zweifelhaft. Die in dem SPD-Vorschlag dargelegten Instrumente würden tief in die privatautonome Bewirtschaftung von Wohnraum eingreifen und werfen damit zentrale verfassungsrechtliche Abwägungsfragen auf. Nachfolgend werden die hierfür maßgeblichen verfassungsrechtlichen Erwägungen in ihren Grundlinien zusammengefasst.

1. Art. 14 Abs. 1 GG

Art. 14 Abs. 1 GG wäre durch den Vorschlag in besonderer Weise berührt. Ein Stichtagsmietenregime mit anschließender Inflationsbindung und einer zusätzlichen Ausschüttungsbegrenzung beschneidet die privatautonome Ertrags- und Bewirtschaftungsfreiheit erheblich. Das bedeutet im Extremfall: Wenn Investitionen, Rücklagen und Finanzierungskosten hoch sind, kann die zulässige Ausschüttung faktisch bei null liegen, obwohl die Mieten weiter fließen.

Genau auf diese ökonomische Schärfe verweisen Kritiker bereits jetzt. Je eher die Regelung in der Praxis dazu führt, dass die Ertragsfunktion des Eigentums weitgehend leerläuft oder jedenfalls dauerhaft nur noch unter strikten Zweckbindungen realisierbar ist, desto stärker stellt sich die Abgrenzungsfrage, ob noch eine Inhalts- und Schrankenbestimmung vorliegt oder ob die Regelung wirtschaftlich in die Nähe einer faktischen Enteignung rückt.

2. Art. 12 GG: Berufsausübungsfreiheit professioneller Vermieter

Für professionelle Vermieter und Immobilienunternehmen dürfte der Ansatz auch als Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 GG) zu prüfen sein, weil nicht nur die Miethöhe, sondern die Bewirtschaftung in mehreren Punkten vorstrukturiert wird.

Kritisch dürfte dabei vor allem die Intensität und die kumulative Wirkung der Regelungsinstrumente sein: Je stärker Geschäftsmodelle faktisch nur noch innerhalb eines gemeinwirtschaftlich vorgegebenen Rahmens möglich sind, desto höher werden die Anforderungen an eine verhältnismäßige Ausgestaltung, gerade wenn die Regelungen in einem grundsätzlich marktwirtschaftlich organisierten Segment wirken.

3. Verhältnismäßigkeit: Abwägung im Lichte der BVerfG-Rechtsprechung

Das BVerfG hat Preisbegrenzungen im Mietrecht nicht generell ausgeschlossen, verlangt aber eine tragfähige Abwägung und einen gerechten Ausgleich zwischen den Interessen der Eigentümer und den Gemeinwohlzielen. In seiner Entscheidung zur Mietpreisbremse hat das BVerfG eine punktuelle, gebietsbezogene und auf Wiedervermietungen zugeschnittene Begrenzung im Grundsatz akzeptiert und dabei den gesetzgeberischen Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum betont. Der SPD-Ansatz geht allerdings deutlich weiter, weil er ein dauerhaftes Ordnungsmodell für den ungebundenen Bestand anlegt.

Gerade die Verschiebung von einer punktuellen Preisbegrenzung hin zu einer dauerhaft angelegten, gemeinwirtschaftlich geprägten Ertrags- und Bewirtschaftungsordnung kann zur Unverhältnismäßigkeit führen. Zugleich adressiert ein solches Modell gerade nicht das Kernproblem des Wohnungsmarkts, den Angebotsmangel. Das fällt umso stärker ins Gewicht, als die Teilresolution selbst Neubau als notwendig hervorhebt und gleichzeitig eine strukturelle Knappheit sowie begrenzte Flächen als Ausgangslage zugrunde legt.

Ein weiteres Abwägungsproblem liegt in den Anreizwirkungen. Wenn Eigentum formal beim Privaten verbleibt, die private Verwertungsmöglichkeit aber durch Mietendeckel, Inflationsbindung und Ausschüttungsbegrenzung weitgehend abgeschnitten wird, entstehen starke Anreize zur Marktflucht bzw. zur Investitionszurückhaltung (soweit keine Investitionspflicht besteht): Kapital dürfte in weniger regulierte Segmente oder Regionen ausweichen. Das würde die Ziele der SPD-Teilresolution konterkarieren, weil Investitionen in Bestandserhalt, energetische Modernisierung und Neubau zurückgehen und sich der Angebotsdruck im regulierten Segment weiter verschärfen würde.

Die verfassungsrechtliche Abwägung dürfte damit stark davon abhängen, ob der landesrechtliche Gesetzgeber plausibel belegen kann, dass die Kombination der vorgesehenen Instrumente in dieser Breite erforderlich ist und nicht zu unverhältnismäßigen Nebenfolgen führt, etwa indem sie die Finanzierung und Investitionsfähigkeit im Bestand so belastet, dass das Ziel „dauerhaft leistbarer Mieten“ mittel- bis langfristig unterlaufen wird.

C. Das weitere gesetzgeberische Verfahren

Der rechtspolitisch entscheidende Baustein der Teilresolution ist der angekündigte Berliner Gesetzentwurf „zur Anwendung von Art. 15 GG“. Die SPD-Fraktion stellt hierfür in Aussicht, auf Grundlage eines Rechtsgutachtens einen eigenen Gesetzesantrag zu erarbeiten und in das parlamentarische Verfahren einzubringen.

Im Abgeordnetenhaus verfügen CDU und SPD zusammen über 88 von 159 Sitzen. Für einen Gesetzesbeschluss wäre die SPD daher typischerweise auf eine Verständigung mit dem Koalitionspartner angewiesen. Eine alternative Mehrheit wäre rechnerisch denkbar, etwa über SPD, Grüne und Linke, dürfte aber das Ende der Regierungskoalition bedeuten. Ob es noch vor dem regulären Wahltermin im September 2026 zu einem Gesetzgebungsabschluss kommt, ist daher sehr unwahrscheinlich.

Wir werden die weiteren politischen Schritte, die Ausgestaltung eines etwaigen Gesetzesentwurfs sowie eine absehbare gerichtliche Überprüfung aufmerksam verfolgen und frühzeitig berichten.