Änderung des Online-Casinospiel-Gesetzes in NRW: Aktuelle legislative Entwicklungen und wirtschaftliche Potentiale für Glücksspielanbieter

Mit dem am 1. Juli 2021 in Kraft getretenen Staatsvertrag zur Neuregulierung des Glücksspielwesens („GlüStV 2021“) haben die Länder erstmals die Möglichkeit erhalten, auf ihrem Hoheitsgebiet Online-Casinospiele zuzulassen. Hiervon hat mittlerweile die Hälfte der Bundesländer Gebrauch gemacht, unter anderem hat das Land Nordrhein-Westfalen bereits im Jahr 2022 ein entsprechendes Gesetz in Form des Online-Casinospiel-Gesetzes NRW („OCG NRW“) erlassen, welches am 9. März 2022 in Kraft getreten ist. Nun hat die nordrhein-westfälische Landesregierung einen Gesetzentwurf in den Landtag eingebracht, mit dem das Online-Casinospielgesetz NRW novelliert werden soll und aus dem sich insbesondere Auswirkungen auf die Live-Übertragung von Bankhalterspielen aus terrestrischen Spielbanken ergeben. In diesem Noerr Insight stellen wir die rechtliche Grundlage der Online-Casinospiel-Regulierung im GlüStV 2021 dar (hierzu unter Buchstabe A.), analysieren den Stand der Gesetzgebung zum Online-Casinospiel in den einzelnen Ländern (hierzu unter Buchstabe B.), wobei ein besonderer Schwerpunkt auf den geplanten Gesetzesänderungen in Nordrhein-Westfalen liegen soll (hierzu unter Buchstabe C.), und zeigen abschließend chancenreiche Handlungsfelder für Unternehmen auf (hierzu unter Buchstabe D.).

A. Rechtliche Grundlage der Online-Casinospiel-Regulierung im GlüStV 2021

Online-Casinospiele sind in § 3 Abs. 1a Satz 2 GlüStV 2021 legaldefiniert als virtuelle Nachbildungen von Bankhalterspielen und Live-Übertragungen eines terrestrisch durchgeführten Bankhalterspiels mit Teilnahmemöglichkeit über das Internet.

Die Grundlage für die länderspezifischen Regelungen findet sich in § 22c GlüStV 2021. Nach dieser Vorschrift können die Länder für ihr Hoheitsgebiet auf gesetzlicher Grundlage das Veranstalten von Online-Casinospielen erlauben. Hierzu stehen den Ländern zwei Regulierungsoptionen zur Verfügung: Sie können Online-Casinospiele gemäß § 22c Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV 2021 selbst, durch eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder durch eine privatrechtliche Gesellschaft, an der juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, veranstalten (sog. Monopolmodell), oder gemäß § 22c Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 eine, maximal jedoch so viele Konzessionen für die Veranstaltung von Online-Casinospiele erteilen, wie Konzessionen für Spielbanken im Sinne des § 20 GlüStV 2021 nach dem jeweiligen Spielbankenrecht des Landes mit Stand 17. Januar 2020 vergeben werden konnten (sog. Konzessionsmodell).

B. Stand der Online-Casinospiel-Gesetzgebung in den Bundesländern

Beim Stand der Umsetzung auf Länderebene zeigt sich ein uneinheitliches Bild. Während sich Baden-Württemberg, Bayern, Brandenburg, Hessen, Sachsen und Thüringen für das Monopolmodell gemäß § 22c Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV 2021 entschieden haben, setzen Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein das Konzessionsmodell gemäß § 22c Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 um. In den übrigen acht Ländern sind bislang keine Umsetzungsbestrebungen erkennbar.

I. Länder mit Monopolmodell

Die Mehrheit der bislang aktiv gewordenen Länder hat das Monopolmodell umgesetzt und sich damit dagegen entschieden, den Online-Casinomarkt für Private zu öffnen. Die genaue Umsetzung unterscheidet sich von Land zu Land:

In Baden-Württemberg, das sich als vorerst letztes Bundesland zu den Vertretern des Monopolmodells gesellt hat, veranstaltet das Land gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 3 des Landesglücksspielgesetzes Baden-Württemberg („LGlüG BW“) Online-Casinospiele im Sinne des § 22c GlüStV 2021, wobei es diese gemäß § 9 Abs. 5 LGlüG BW selbst, durch eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder durch eine privatrechtliche Gesellschaft, an der juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, veranstalten kann. Auch die audiovisuelle oder rein visuelle Übertragung von Casinospielen aus einer Spielbank oder einer anderen Örtlichkeit innerhalb oder außerhalb des Landes ist zulässig.

In Brandenburg kann das Land die öffentliche Aufgabe, Online-Casinospiele zu veranstalten, gemäß § 3 Abs. 1 des brandenburgischen Spielbankgesetzes durch eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder eine privatrechtliche Gesellschaft, an der das Land Brandenburg unmittelbar oder mittelbar mehrheitlich beteiligt ist, erfüllen. Regelungen zur Übertragung von Casinospielen aus einer Spielbank existieren insoweit nicht.

Noch expliziter sind die Regelungen in Sachsen und Thüringen. In Sachsen darf die Erlaubnis gemäß § 19 Abs. 1 des Sächsischen Spielbankgesetzes nur dem Freistaat Sachsen, einer juristischen Person des öffentlichen Rechts oder einer privatrechtlichen Gesellschaft, an der ausschließlich der Freistaat Sachsen beteiligt ist, oder einem anderen Land, einer juristischen Person des öffentlichen Rechts oder einer privatrechtlichen Gesellschaft, an der neben dem Freistaat Sachsen ausschließlich ein oder mehrere andere Länder oder andere juristische Personen des öffentlichen Rechts beteiligt sind, erteilt werden. In Thüringen darf die Erlaubnis sogar nur dem Land selbst erteilt werden, welches sich dann für den Betrieb juristischer Personen des privaten oder öffentlichen Rechts bedienen kann, deren Anteile vollständig dem Land gehören oder an denen das Land ausschließlich beteiligt ist (vgl. § 2 Abs. 2 des Thüringer Gesetzes über Spielbank und Online-Casino).

Der Freistaat Bayern setzt das Monopolmodell durch die Staatliche Lotterie- und Spielbankverwaltung um, welche gemäß Art. 1 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland („AGGlüStV“) auch Online-Casinospiele veranstaltet. Die Staatliche Lotterie- und Spielbankverwaltung ist gemäß Art. 5 Abs. 1 AGGlüStV eine staatliche Einrichtung ohne Rechtspersönlichkeit im Geschäftsbereich des Staatsministeriums der Finanzen und für Heimat.

Einen Sonderweg hat Hessen gewählt, wo die Erlaubnis zur Veranstaltung von Online-Casinospielen gemäß § 3 Abs. 2 des Hessischen Gesetzes über Spielbanken und Online-Casinospiele nur einer privatwirtschaftlichen Gesellschaft erteilt werden darf, an der mindestens zwei Spielbankgemeinden maßgeblich beteiligt sind.

II. Länder mit Konzessionsmodell

Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen haben sich bei der Regulierung von Online-Casinospielen für das Konzessionsmodell entschieden, wobei sich die Umsetzung regelungstechnisch deutlich unterscheidet, sodass durch die rechtliche Ausgestaltung verschiedene Weichenstellungen gesetzt werden, die unternehmerisch zu beachten sind.

In Schleswig-Holstein wurden die Konzessionen für Online-Casinospiele gemäß § 17 Abs. 1 des Gesetzes des Landes Schleswig-Holstein zur Ausführung des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland („GlüStV 2021 AG SH“) als Erlaubnisbescheide an den Konzessionsinhaber nach § 3 Abs. 2 des Spielbankgesetzes des Landes Schleswig-Holstein und an bis zu vier Bewerber in einem transparenten und diskriminierungsfreien Verwaltungsverfahren erteilt. Eine Betriebspflicht ergibt sich aus der Konzession gemäß § 17 Abs. 3 GlüStV 2021 AG SH nicht. Der Konzessionsgeber ist indes zur Sicherstellung eines angemessenen Angebotes an Online-Casinospielen bis zum Widerruf und oder bis zur Erteilung neuer Konzessionen berechtigt. Wenngleich auch das GlüStV 2021 AG SH von „Konzessionen“ spricht, ist Gegenstand des Verwaltungsverfahrens weder ein Auftrag nach § 103 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen („GWB“) noch eine Dienstleistungskonzession nach § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GWB. Es handelt sich vielmehr um ein ordnungsrechtliches Verwaltungsverfahren, bei dem das zuständige Ministerium für Inneres, Kommunales, Wohnen und Sport eine diskriminierungsfreie Auswahl nach festgelegten Kriterien trifft. Voraussetzung für die Erteilung ist unter anderem, dass der Bewerber die erforderliche Zuverlässigkeit, Sachkunde und Leistungsfähigkeit besitzt. Nachdem das zuständige Ministerium im Jahr 2022 das Verwaltungsverfahren entsprechend bekanntgemacht hat, erfolgte am 18. September 2024 die Erteilung von Erlaubnissen für das Anbieten und Durchführen von Online-Casinospielen in Schleswig-Holstein an vier Glücksspielanbieter.

C. Umsetzung des Konzessionsmodells in Nordrhein-Westfalen

In Nordrhein-Westfalen sollen im Unterschied zu der schleswig-holsteinischen Lösung die bis zu fünf Online-Casinospiel-Konzessionen nicht in einem gewöhnlichen Verwaltungsverfahren erteilt, sondern gemäß § 6 Abs. 1 OCG NRW unter Anwendung des Vierten Teils des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und der Konzessionsvergabeordnung durch Zuschlag in einem Vergabeverfahren, mithin nach dem Kartellvergaberecht vergeben werden. Nach dem Willen des Gesetzgebers wird der Zuschlag an diejenigen Bieter erteilt, deren Angebot auf Basis der vorgegebenen Kriterien für die vorgesehene Laufzeit der Konzession die Verwirklichung der Ziele des § 1 Satz 1 GlüStV 2021 am besten erfüllt und einen wirtschaftlichen Gesamtvorteil ergibt, wobei es sich hierbei nur um eine allgemeinpolitische Empfehlung handelt, da der Landesgesetzgeber im Oberschwellenbereich des Kartellvergaberechts nicht zur Regelung eigener Zuschlagskriterien befugt ist.

§ 37 Abs. 2 OCG NRW enthält eine Reihe von Verordnungsermächtigungen, auf Grund derer das für die Glücksspielaufsicht zuständige Ministerium des Innern anstelle der bei anderen Glücksspielerlaubnissen üblichen zahlreichen Nebenbestimmungen die speziellen Anforderungen einheitlich durch Verordnungen regeln kann. Der aktuelle Gesetzentwurf zur Änderung des OCG NRW ergänzt diese Verordnungsermächtigung unter anderem um den Aspekt der Anforderungen an die Zuverlässigkeit des Personals, das für die Umsetzung und Nutzung der Konzession beschäftigt wird.

Weitere Änderungen ergeben sich mit Blick auf die Zulassung von Dienstleistern sowie Live-Übertragungen aus Räumlichkeiten von Dienstleistern. Zu diesem Zweck soll ein neuer § 15a in das OCG NRW eingefügt werden, der zum einen die rechtliche Behandlung von Dienstleistern regelt und diese unter anderem mit einer Zulassungspflicht belegt und das Verhältnis zum Konzessionsinhaber klärt. Beachtlich ist insoweit vor allem der vorgeschlagene § 15a Abs. 4 OCG NRW n.F., der regeln soll, dass die Verpflichtungen und Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrags 2021, des OCG NRW und der dazu erlassenen Rechtsverordnungen weiterhin den Konzessionsinhaber treffen und von diesem nicht auf den Dienstleister übertragen werden können. Neu geregelt werden soll schließlich auch die Möglichkeit, eine Nutzung der Räumlichkeiten des Dienstleisters durch mehrere Konzessionsinhaber genehmigen zu lassen, wenn die Räumlichkeiten dazu geeignet sind, wie dies in anderen Staaten wie beispielsweises den Niederlanden bereits möglich ist. Damit soll zum einen dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Live-Übertragung aus anderen Räumen enorme finanzielle und personelle Ressourcen benötigt, was die Einbeziehung von spezialisierten Dienstleistern als wirtschaftlich geeignete Variante nahelegt (vgl. Gesetzesbegründung, S. 28 f.). Zum anderen wird eine erhebliche Reduzierung der erforderlichen Beaufsichtigung durch die zuständige Behörde erwartet, weil sich die zu kontrollierenden Standorte durch die gemeinsame Nutzung reduzieren dürften. Diese als Reaktion auf tatsächlich bestehende wirtschaftliche Herausforderungen zu verstehende Anpassung ist zu begrüßen. Dem Grundgedanken des GlüStV 2021 folgend stellt der Gesetzgeber auch insoweit darauf ab, dass die gewünschte Kanalisierungswirkung nur eintreten kann, wenn den legalen Anbietern auch unter Berücksichtigung der realen Marktbedingungen die Gewährleistung eines ausreichenden Angebots möglich ist (vgl. Gesetzesbegründung, S. 29).

D. Einordnung und Ausblick

Die Vielfalt der Umsetzungsvarianten der Länder bei der Regulierung von Online-Casinospielen macht aus Unternehmenssicht eine genaue Auseinandersetzung mit den Verfahrensmodalitäten erforderlich. So macht es für die Teilnahme am Verfahren und ein gegebenenfalls erforderliches Rechtsschutzersuchen einen erheblichen Unterschied, ob die Konzessionen im Wege eines ordnungsrechtlichen Verwaltungsverfahrens oder durch ein förmliches Vergabeverfahren nach dem GWB erteilt werden.

Nachdem das Verwaltungsverfahren in Schleswig-Holstein im Jahr 2024 abgeschlossen wurde, dürfte nicht zuletzt angesichts der recht langen Konzessionslaufzeit von bis zu 15 Jahren für Unternehmen zurzeit der durch das OCG NRW dem Grunde nach geöffnete Markt für Online-Casinospiele in Nordrhein-Westfalen am interessantesten sein. Denn obwohl das OCG NRW bereits im Jahr 2022 in Kraft getreten ist, wurde das Vergabeverfahren zur Erteilung der Online-Casinospiel-Konzessionen bislang noch nicht gestartet, was auf die sorgfältige und umsichtige Vorbereitung des Verfahrens durch das zuständige Ministerium des Innern zurückzuführen sein dürfte.

Der Gesetzentwurf zur Änderung des OCG NRW befindet sich derzeit im parlamentarischen Verfahren. Nach der ersten Lesung im Plenum des nordrhein-westfälischen Landtags im Mai 2026 hat der Innenausschuss am 10.07.2026 – unter Berücksichtigung eines Änderungsantrags der Regierungsfraktionen – eine Beschlussempfehlung zur Annahme des Gesetzentwurfs abgegeben. Der Gesetzentwurf wurde im Vergleich zur Ursprungsfassung lediglich dahingehend abgeändert, dass die Regelungen zur Erteilung der Zulassung nach § 15a OCG NRW n.F. bei dem Betrieb illegalen Glücksspiels nicht nur gegenwärtig greifen, sondern auch die Vergangenheit berücksichtigen, sodass eine Zulassung zur Erbringung von Dienstleistungen nach dieser Vorschrift auch nicht erhalten kann, wer ehemals unerlaubtes Glücksspiel betrieben hat. Ferner wurde die Zugriffsbefugnis der Dienstleister auf die IP-Adresse der Spieler und eine diesen eindeutig zugeteilte Kennung noch weiter auf solche Fälle begrenzt, in denen dies technisch zwingend erforderlich ist. Auf Grund dieser eher geringfügigen Änderungen ist zu erwarten, dass das Gesetzgebungsverfahren zeitnah abgeschlossen werden wird.

Der Gesetzentwurf zur Änderung des OCG NRW macht sehr deutlich, dass die nordrhein-westfälische Landesregierung die Zulassung von Online-Casinospielen und die Veranstaltung dieser Online-Glücksspielformen durch private Anbieter aktiv verfolgt. Insbesondere zeigen die vorgesehenen Änderungen, dass die Bedürfnisse der Branche zu einer wirtschaftlichen Umsetzung gesehen und insbesondere bürokratische Hürden abgebaut werden sollen. Dies gilt insbesondere für die dargestellten Änderungen hinsichtlich der Dienstleister.

Es ist zu erwarten, dass das Vergabeverfahren in NRW auf Grundlage des geänderten OCG NRW alsbald nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens zur Änderung des OCG NRW in Gang gesetzt wird und bis zu fünf Konzessionen ausgeschrieben werden. Die so zu vergebenden Dienstleistungskonzessionen dürften – anders als die bloße ordnungsrechtliche Genehmigung – voraussichtlich auch eine Betriebspflicht enthalten. Denn gemäß § 105 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GWB ist die Dienstleistungskonzession keine Genehmigung, sondern ein entgeltlicher Vertrag, mit dem der Konzessionsgeber ein Unternehmen mit der Erbringung und Verwaltung von Dienstleistungen betraut, wobei die Gegenleistung im Recht zur Verwertung der Dienstleistung oder in diesem Recht zuzüglich einer Zahlung besteht. Der Konzessionsinhaber ist dabei verpflichtet, die Konzession auch auszuüben, mithin die Online-Casinospiele in dem durch die Konzession erlaubten Rahmen tatsächlich anzubieten.

Interessierte Glücksspielanbieter, die auf den Markt für Online-Casinospiele drängen und entsprechende Produkte vorhalten, profitieren von einer frühzeitigen und ganzheitlichen rechtlichen Beratung, die besonderes Augenmerk auf die vergaberechtlichen Besonderheiten der ordnungsrechtlichen nordrhein-westfälischen Regelungen legt sowie Bewerber- und Bieterrechte in einem Vergabeverfahren zur Erteilung der Online-Casinospiel-Konzessionen in NRW optimal ausschöpft. So sollten sich Bewerber bereits zum gegenwärtigen Zeitpunkt strategisch auf das anstehende Vergabeverfahren des zuständigen Ministeriums des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen vorbereiten. Hierbei stellen sich nicht nur vergaberechtliche Fragen wie etwa nach dem passgenauen Einsatz des Instruments der Eignungsleihe, einem Nachunternehmereinsatz oder einer Bewerbergemeinschaft, sondern es sollte vielmehr auch die zielgerichtete gesellschaftsrechtliche Ausrichtung in den Blick genommen werden.

Perspektivisch sind weitere Markteintrittsgelegenheiten in anderen Ländern zu erwarten, insbesondere in den Ländern, die bei der Umsetzung der Online-Casinospiel-Regulierung gemäß § 22c GlüStV 2021 derzeit noch zögern und die Erfahrungen insbesondere derjenigen Länder abwarten, die sich, wie z.B. Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein, für die Marktöffnung im Wege des Konzessionsmodells entschieden haben.

Neben der im juristischen Schrifttum vielfach diskutierten Frage, ob die staatsvertragliche Regelung in § 22c Abs. 1 GlüStV 2021 nicht lediglich eine Regulierungsmöglichkeit für die Länder eröffnet, sondern die Länder nicht sogar verpflichtet, Online-Casinospiele für ihr Hoheitsgebiet aus Kohärenzgründen zuzulassen, ist aus Sicht der Länder insbesondere die Einnahmeerzielung ein relevanter Faktor. So sehen die Gesetze derjenigen Länder, die sich bereits an die regulatorische Umsetzung gemacht haben, eine eigene Landessteuer auf die mit der Veranstaltung von Online-Casinospielen erzielten Bruttospielerträge vor. Daneben käme auch die Regelung einer Konzessionsabgabe in Betracht, wobei von dieser Gelegenheit, soweit ersichtlich, bislang noch kein Bundesland Gebrauch gemacht hat.