Loitering-Munition und Drohnen als Kriegswaffen: Überarbeitetes Merkblatt des BMWE

Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWE) hat ein überarbeitetes Merkblatt zur Kriegswaffeneinstufung von Loitering-Munition und Drohnen veröffentlicht, mit dem es den Kreis der als Kriegswaffen erfassten Güter erheblich einschränkt.

Hintergrund der Überarbeitung und rechtlicher Rahmen

Das im November 2025 erstmals veröffentlichte Merkblatt vertrat eine strenge Auffassung zur Kriegswaffeneigenschaft von Drohnen und deren Teilen. Diese stellte die Praxis vor teils schwierige Abgrenzungsfragen, die Anlass zu der nun vorgelegten Überarbeitung des Merkblatts bot.

Im Ausgangspunkt betrifft das KrWaffKontrG „zur Kriegsführung bestimmte Waffen“. Hierbei handelt es sich nach § 1 Abs. 1 KrWaffKontrG um die in der Kriegswaffenliste („KWL“) aufgeführten Gegenstände, Stoffe und Organismen. Für Drohnen und Loitering-Munition ist insbesondere Nr. 9 KWL („sonstige Flugkörper“) maßgeblich. Nach den Zollerläuterungen zur KWL umfassen „sonstige Flugkörper“ auch „Kampfdrohnen, d.h. Drohnen mit Zerstörungswirkung“.

Wesentliche Punkte und Änderungen

Das BMWE betont, dass nur sogenannte „Kampfdrohnen“ Kriegswaffen im Sinne des KrWaffKontrG sind. Grundsätzlich kommt Loitering-Munition und Drohnen daher nur dann Kriegswaffeneigenschaft zu, wenn sie bewaffnet oder mit Wirkmitteln versehen sind und somit eine objektive Zerstörungswirkung aufweisen.

Die Art der Bewaffnung ist dabei unbeachtlich: Es soll bereits die Ausstattung mit einer funktionsfähigen Abfeuereinrichtung für Lenkflugkörper nach Nr. 10 KWL ausreichen, ohne dass Lenkflugkörper selbst angebracht sein müssen. Die Bewaffnung der Loitering-Munition und Drohnen löst den genehmigungspflichtigen Vorgang der „Herstellung“ im Sinne des § 2 Abs. 1 KrWaffKontrG aus.

Das BMWE ändert damit seine Auffassung, wonach bisher bereits unvollständige und unbewaffnete Systeme Kriegswaffen im Sinne der Nr. 9 KWL sein können. Unbewaffnete Loitering-Munition bewertete das BMWE als Kriegswaffe, wenn sie im Übrigen vollständig, flug- und funktionsfähig ist und über die zweckspezifische Zielerfassung bzw. die dafür erforderliche Hard- und Software verfügt; Drohnen, wenn sie objektiv für die Bewaffnung bestimmt sind oder über technische Vorrichtungen verfügen, die einen späteren Waffeneinsatz vorzeichnen.

Im Einzelnen präzisiert das BMWE:

• Vollständige Loitering-Munition mit Gefechtskopf, Zünder, Triebwerk und Zielsuchfunktion ist eine Kriegswaffe nach Nr. 9 KWL. Unerheblich ist, ob die Wirkung im Ziel durch einen klassischen Gefechtskopf oder etwa durch Handgranaten, Hohlladungen oder einfachen Sprengstoff erreicht wird.
• Unvollständige Loitering-Munition ohne Bewaffnung ist grundsätzlich keine Kriegswaffe nach Nr. 9 KWL. Die bisher vertretene Auffassung, wonach spezifische Software bzw. eine Funktionsäquivalenz zu Zielsuchköpfen ausreichen könne, wird aufgegeben. Auch spezifische Aufnahmevorrichtungen für Bewaffnung, Gefechtsköpfe und Zünder genügen nicht mehr für eine Einstufung als Kriegswaffe.
• Bewaffnete Drohnen, die auf Waffeneinsatz und/oder die Verbringung von Wirkmitteln sowie eine zumindest theoretische anschließende Rückkehr bzw. für mehrere Missionen ausgelegt sind, erlangen mit Bewaffnung Kriegswaffeneigenschaft nach Nr. 9 KWL. Unerheblich ist die Art der Bewaffnung.
• Unvollständige bzw. objektiv für die Bewaffnung bestimmte Drohnen ohne tatsächliche Bewaffnung sind keine Kriegswaffen. Spezifische Vorrichtungen für eine spätere Bewaffnung führen nicht zur Einstufung als Kriegswaffe. Die gegenteilige Auffassung hat das BMWE aufgegeben.
• Abfangdrohnen, also Drohnen, die andere Flugkörper durch bloße Kollision, mit Netzen oder elektronischen Gegenmaßnahmen bekämpfen, sind keine Kriegswaffen, solange diese nicht bewaffnet sind. Die gegenteilige Auffassung hat das BMWE aufgegeben.

Zu Ausrüstung und Teilen, die von der KWL erfasst sein können, stellt das BMWE klar:

• Zielsuchköpfe (Nr. 58 KWL) gibt es nach Auffassung des BMWE im Bereich der Loitering-Munition grundsätzlich nicht.
• Triebwerke für bewaffnete Drohnen und Loitering-Munition besitzen mangels rechtssicherer Abgrenzbarkeit in der Regel keine Kriegswaffeneigenschaft nach Nr. 12 KWL.
• Abfeuereinrichtungen für Loitering-Munition bzw. bewaffnete Drohnen, etwa Drohnenkatapulte, fallen grundsätzlich nicht unter Nr. 10 KWL, weil eine Abgrenzung zu Starteinrichtungen für zivile, Dual-Use- oder militärische Aufklärungsdrohnen nicht möglich ist.

Das BMWE konkretisiert zudem den Begriff des ersten einsatzfähigen Prototyps, mit dem nach Behördenauffassung die Kriegswaffeneigenschaft beginnt. Nach den Zollerläuterungen handelt es sich bei den in der KWL aufgeführten Gegenständen dann um Kriegswaffen, sobald sie so weit fertig bearbeitet oder zusammengesetzt sind, dass sie ihrem Verwendungszweck entsprechend eingesetzt werden können. Dies setzt laut BMWE voraus, dass die Waffe so weit ausgereift ist, dass ein militärisch sinnvoller Einsatz in bewaffneten Auseinandersetzungen zwischen Staaten ernsthaft möglich ist, wobei eine objektive bzw. materielle Betrachtung maßgebend ist.

Zur Präzisierung dieses Zeitpunkts schlägt das BMWE nun weitere Kriterien vor, namentlich hohe Treffsicherheit, zuverlässige Zielbekämpfung, für die eigenen Truppen sichere Handhabung sowie – wenn einschlägig – das Technical Readiness Level. Maßgebend ist die Einsatzfähigkeit aus der Perspektive einer NATO-Streitkraft.

III. Einordnung

Das überarbeitete Merkblatt schafft mit dem Fokus auf die objektive Zerstörungswirkung und tatsächliche Bewaffnung eine klare und praktisch besser handhabbare Maßgabe für die Einordnung von Drohnen als Kriegswaffen. Dies bildet zutreffend ab, dass Softwarefunktionen (bspw. Homing und Zielanflug), Trägerplattformen oder Aufnahmevorrichtungen für sich genommen keine Zerstörungswirkung entfalten.

Zu begrüßen ist auch die Abkehr von der Vorstellung, dass Loitering-Munition über Zielsuchköpfe im klassischen Sinne verfügt. Bei modernen Systemen sind die für die Zielsuche maßgeblichen Komponenten und Fähigkeiten häufig über das System verteilt und ergeben sich erst aus dem Zusammenspiel von Hard- und Software; ein klassischer, abgrenzbarer Zielsuch-„Kopf“ liegt häufig nicht vor.

Positiv hervorzuheben ist ferner die Aufgabe der Einstufung von Triebwerken für Loitering-Munition und Drohnen als Kriegswaffen: Dass diesen grundsätzlich keine Kriegswaffeneigenschaft nach Nr 12 KWL zukommt, beseitigt Abgrenzungsschwierigkeiten bei „off-the-shelf“-Triebwerken mit Dual-Use-Eigenschaft, die zwar auf die Drohnen-Hardware angepasst, in ihrer technischen Leistung aber in der Regel unverändert bleiben. Ebenso entfällt dadurch das vormals herangezogene, unscharfe Kriterium einer „Optimierung“ für Drohnen.

Gleichwohl bleiben Abgrenzungsfragen bestehen. Widersprüchlich erscheint, dass Abfeuereinrichtungen für Lenkflugkörper die Kriegswaffeneigenschaft einer Drohne begründen können, während bloße Halte- und Aufnahmevorrichtungen nicht genügen sollen. Eine Klarstellung, welche Vorrichtungen als Abfeuereinrichtungen einzustufen sind, wäre wünschenswert gewesen.

Zu begrüßen ist die geplante Überarbeitung der Kriegswaffenliste und der Zollerläuterungen. Bis dahin bleibt das Merkblatt eine unverbindliche Auslegungshilfe; eine sorgfältige Einzelfallprüfung ist weiterhin zwingend erforderlich und bietet die Grundlage für einen konstruktiven Dialog mit den Genehmigungsbehörden.