Bilanz der Foreign Subsidies Regulation: Vereinfachungen in Sicht

Am 14. Juli 2026 veröffentlichte die Europäische Kommission („Kommission“) ihren ersten Bericht zur Überprüfung der Anwendungspraxis der EU-Verordnung über drittstaatliche Subventionen (Verordnung (EU) 2022/2560, Foreign Subsidies Regulation, „FSR"). Die seit Juli 2023 geltende FSR soll gleiche Wettbewerbsbedingungen für alle Unternehmen im EU-Binnenmarkt gewährleisten, indem sie die Kontrolle von Subventionen aus Drittstaaten (Nicht-EU-Staaten) ermöglicht.

Der nun veröffentlichte Bericht, der die ersten drei Jahre der FSR auswertet und dessen Fallzahlen den Zeitraum vom 13. Oktober 2023 bis zum 31. Mai 2026 abbilden, macht den damit für Unternehmen einhergehenden hohen bürokratischen Aufwand deutlich.

Die Kommission rechnete ursprünglich mit 30 bis 40 FSR-Anmeldungen von Zusammenschlüssen pro Jahr, während tatsächlich in den vergangenen knapp drei Jahren gut dreimal so viele (273) Anmeldungen eingingen. Rund 97 % der angemeldeten Zusammenschlüsse wurden in der Vorprüfungsphase freigegeben. Die mediane Dauer der vor förmlicher Einreichung notwendigen informellen Abstimmung fiel von 36 auf 24 Arbeitstage, so dass insgesamt mit einer Dauer von knapp 50 Arbeitstagen bis zur Freigabe gerechnet werden kann. Bisher hat die Kommission im M&A-Kontext nicht von ihrem Recht Gebrauch gemacht, unterhalb der Anmeldeschwelle Verfahren einzuleiten (call in).

Im Rahmen öffentlicher Vergabeverfahren erhielt die Kommission 5.150 Einreichungen. Dabei entfielen 672 Einreichungen auf die gleichen 40 Unternehmen. 58 % der einreichenden Gesellschaften haben in der EU ansässige Eigentümer. Pro Einreichung stellte die Kommission im Schnitt fast zwei Auskunftsverlangen, für deren Beantwortung die Unternehmen durchschnittlich vier Tage benötigten.

Die Zahlen belegen deutlich einen hohen bürokratischen Aufwand für Fälle, die im Ergebnis unproblematisch sind. Die Kommission ist sich der teils unverhältnismäßigen Belastungen für Unternehmen bewusst und prüft Vereinfachungen. Die Kommission erwägt neben einer Erhöhung der ersten Anmeldeschwelle auf EUR 600 Mio. Vereinfachungen bei den Angaben, die zu  drittstaatlichen finanziellen Zuwendungen (foreign financial contributions, „FFCs") einzureichen sind.

I. Zusammenschlüsse: Investmentfonds und Private-Equity-Fonds

Die Kommission hat bisher nur in drei Fällen eine eingehende Prüfung eingeleitet:

• (Teil-)Übernahme der PPF Telecom Group durch die Emirates Telecommunications Group (e&/PPF), die am 24. September 2024 unter Bedingungen genehmigt wurde (mehr dazu auf NoerrInsights),
• Erwerb der Covestro AG durch die Abu Dhabi National Oil Company PJSC (ADNOC/Covestro), der am 14.11.2025 unter Bedingungen genehmigt wurde (mehr dazu auf NoerrInsights) und
• Erwerb der CECONOMY AG durch JD.com, Inc. (JD.com/CECONOMY), bei dem die Prüffrist der Kommission am 2. Oktober 2026 ausläuft.

In den ersten beiden Fällen hatten die Erwerber ihren Sitz in den Vereinigten Arabischen Emiraten, im letzten Fall ist Erwerber ein chinesisches Unternehmen. Die Anzahl der Fälle ist noch zu gering, um eine relevante Aussage darüber zu treffen, welche Länder primär betroffen sind.

Besonderheiten gelten für Investment- und Private-Equity-Fonds, deren Erwerbsvorhaben fast ein Drittel aller freigegebenen Fälle ausmachen.

In 69 % der untersuchten Fälle, in denen der Erwerber ein Fonds war, gab es FFCs in Form von Kapitalbeiträgen von Gesellschaftern mit beschränkter Haftung (Limited Partners), die einem Drittstaat zugerechnet werden konnten. Solche FFCs wurden zunächst als Grundlage für drittstaatliche Subventionen angesehen, die mit größter Wahrscheinlichkeit eine Verzerrung des Binnenmarkts bewirken (sogenannte Art. 5-FFCs). Allerdings wurde in allen Fällen festgestellt, dass die Investitionen zu pari-passu-Bedingungen erfolgten – also der Einlage eines privaten Investors entsprechen und damit keine drittstaatliche Subvention darstellen. Seit September 2025 gilt daher eine Verfahrenserleichterung: Kapitalbeiträge von Limited Partners, die einem Drittstaat zurechenbar sind, gelten nun nicht mehr als Art. 5-FFCs, sofern es sich um passive pari-passu-Investitionen handelt. Durch diese Änderung wird die Zahl der Fälle, in denen ein erwerbender Fonds Art. 5-FFCs erhalten haben kann, um ca. 80 % geringer ausfallen.

Weiterhin stellt die Kommission fest, dass FFCs, die nicht der erwerbende Fonds selbst, sondern Portfoliogesellschaften oder andere von derselben Investmentgesellschaft gemanagte Fonds erhalten haben, grundsätzlich nicht an den erwerbenden Fonds weitergegeben werden – mithin keine Quersubventionierung erfolgt. Eine Möglichkeit, bürokratische Hürden für die Parteien (und die Kommission) abzubauen, wäre es, solche FFCs von der Berichtspflicht auszunehmen, wenn ausgeschlossen ist, dass sie zu einer Quersubventionierung des erwerbenden Fonds führen können.

II. Öffentliche Vergabe: Industrieunternehmen

Die 5.150 Einreichungen bei der Kommission verteilen sich auf 863 öffentlichen Vergabeverfahren, von denen vier einer eingehenden Prüfung unterzogen wurden. Drei dieser Verfahren endeten jeweils durch Rückzug der Unternehmen aus dem Vergabeverfahren, ohne dass ein abschließender Beschluss ergangen wäre. Die Kommission wertet dies ausdrücklich als Beleg für die Abschreckungswirkung der Verordnung, da sich Unternehmen, die keine Informationen über erhaltene FFCs offenlegen wollten, lieber aus den Vergabeverfahren zurückzogen. Das vierte Verfahren führte zu einer bedingten Genehmigung, wobei sich das betroffene Konsortium zum Austausch eines Unterauftragnehmers verpflichtete.

Der Bericht dokumentiert darüber hinaus eine neue Sanktionsschärfe wegen Meldeverstößen. In zwei Fällen erklärte die Kommission Angebote wegen unvollständiger Einreichungen für nicht ordnungsgemäß; beide Bieter wurden daraufhin von den Vergabeverfahren ausgeschlossen. Erstmals machte die Kommission im November 2025 auch von ihrer Befugnis Gebrauch, unterhalb der Meldeschwellen eine vorherige Meldung zu verlangen.

Die Kommission konnte die knappen 20-Arbeitstage-Fristen für Vorprüfungen durchgängig einhalten, was von Interessenträgern positiv bewertet wurde. Gleichwohl beklagen Stakeholder umfassende Berichtspflichten, komplexe Meldeformulare und das Fehlen eines „Stop-the-clock"-Mechanismus, der in komplexen Fällen eine Aussetzung der Prüffristen ermöglichen würde.

Die bisherige Bilanz verdient eine differenzierte Würdigung. Trotz bisher nur vier eingehender Prüfverfahren im Vergabebereich zeigt die FSR bereits erhebliche Wirkung – allein die Abschreckungswirkung, die drei vertiefte Prüfverfahren durch den jeweiligen Rückzug der Bieter beendete, ist bemerkenswert. Auffällig ist dabei, dass alle vier Prüfungen chinesische Unternehmen betrafen; zwei davon – ein bulgarisches Eisenbahnprojekt und die Lissabonner Metro – beziehen sich auf Schienenfahrzeuge unter Beteiligung der CRRC-Gruppe, also genau jenes Segment, das bei der Schaffung der FSR im Fokus des europäischen Gesetzgebers stand. Die Tatsache, dass in über 800 Vergabeverfahren Einreichungen erfolgten, zeigt zudem, dass die FSR auch bei den öffentlichen Auftraggebern angekommen ist – wenngleich die rückläufige Compliance-Quote mahnt, dass die praktische Umsetzung weiterhin Aufmerksamkeit erfordert.

III. Ex officio und Gerichtskontrolle

Das dritte Standbein der FSR neben den beiden Anmeldeverfahren ist die Prüfung von Amts wegen. Nach Art. 9 FSR kann die Kommission Informationen aus jeder Quelle über mutmaßlich binnenmarktverzerrende drittstaatliche Subventionen prüfen. Dies gilt ohne Anmeldepflicht, ohne Schwellenwerte und in jeder Marktsituation.

Für Unternehmen birgt dies zwei wesentliche Aspekte. Einerseits besteht eine latente Prüfgefahr, da die Kommission auch nachträglich in bereits abgeschlossene Transaktionen oder laufende Vergaben eingreifen kann. Andererseits bietet das Instrument strategische Chancen: Unternehmen können von Drittstaaten subventionierte Wettbewerber bei der Kommission formlos melden und so Ermittlungen anstoßen.

Verfahrensrechtlich ist die Prüfung zweistufig. Für die Vorprüfung sieht die Verordnung – anders als bei Zusammenschlüssen und Vergabeverfahren – keine gesetzliche Frist vor. Der Kommission stehen Auskunftsverlangen sowie unangekündigte Nachprüfungen (Dawn Raids) innerhalb und, mit Zustimmung des betroffenen Staates, außerhalb der Union zur Verfügung. Bei hinreichenden Anhaltspunkten eröffnet die Kommission eine eingehende Prüfung. Nach deren Abschluss kann sie Verpflichtungszusagen annehmen, Abhilfemaßnahmen auferlegen oder das Verfahren ohne Einwände einstellen. Die FSR verpflichtet die Kommission lediglich, sich um einen Abschluss binnen 18 Monaten zu bemühen.

Der Bericht geht auf die zwei Verfahren gegen chinesische Unternehmen ein: Nuctech (Detektionssysteme, eingeleitet im April 2024 mit den ersten Nachprüfungen unter der FSR) und Goldwind (Windkraftanlagen, eingeleitet ebenfalls im April 2024). Das tatsächliche Ermittlungsgeschehen bildet der Bericht damit nur unvollständig ab. Laufende Vorprüfungen bleiben unerwähnt – so etwa die im Dezember 2025 bekannt gewordene Nachprüfung bei einem E-Commerce-Unternehmen.

Handlungsbedarf sieht die Kommission beim Ex-officio-Verfahren – anders als bei den Anmeldeverfahren – ausdrücklich nicht. Sie kündigt vielmehr an, das Instrument weiterhin uneingeschränkt zu nutzen. Für Unternehmen bedeutet dies, dass bestehende Leitfäden für behördliche Durchsuchungen (Dawn Raid Guidelines) zwingend um die FSR-Spezifika ergänzt werden müssen.

Auch die gerichtliche Kontrolle der Ermittlungsbefugnisse gewinnt erste Konturen – einstweiliger Rechtsschutz ist bislang zweimal gescheitert. Nuctech griff den Nachprüfungsbeschluss an und scheiterte in beiden Instanzen an sämtlichen Voraussetzungen (T-284/24 R; bestätigt durch C-720/24 P(R)). Die Gerichte argumentierten im Wesentlichen:

• Wer sich für eine wirtschaftliche Tätigkeit im Binnenmarkt entscheidet, unterwirft sich den EU-Regeln
• Unternehmen können sich der Herausgabe von Daten nicht unter Berufung auf Drittstaatsrecht entziehen – andernfalls wären drittstaatlich kontrollierte Unternehmen verfahrensrechtlich gegenüber EU-Unternehmen privilegiert
• Drohende chinesische Verwaltungssanktionen bei Datenherausgabe begründen keinen schweren, irreparablen Schaden. Sie sind rein finanzieller Natur und es fehlt ihnen das Stigma einer strafrechtlichen Verurteilung

Auch Goldwind wandte sich gegen ein weitreichendes Auskunftsverlangen vom März 2026; der Präsident des Gerichts wies den Eilantrag am 20. Juli 2026 allein mangels Dringlichkeit zurück (T-335/26 R). Das Gericht stellte klar:

• Die 18-Monats-Frist für den Abschluss der Untersuchung sei lediglich indikativ und laufe im vorliegenden Fall ohnehin erst im August 2027 ab.
• Die Verfahrensdauer habe Goldwind durch wiederholte Fristverlängerungs- und Beschränkungsanträge selbst mitverursacht. Der Konzern hatte in der Vorprüfung nur zu 98 seiner rund 800 Gesellschaften Angaben gemacht.
• Eine Aussetzung des Auskunftsverlangens würde die Phase der Unsicherheit für das Unternehmen eher verlängern als beenden

Ausblick und Handlungsempfehlungen

Die Kommission arbeitet bereits an den beschriebenen Vereinfachungen. Im Herbst dieses Jahres sind öffentliche Konsultationen zu den Entwürfen geplant. Die Konsultationen bieten für betroffene Unternehmen, insbesondere Fonds und Industrieunternehmen, die Gelegenheit, ihre Erfahrungen und Interessen einzubringen. Wir informieren Sie über den Beginn der Konsultationen an dieser Stelle.

Der Bericht zeigt: Die FSR ist mittlerweile fester Bestandteil des regulatorischen Systems der EU. Für Unternehmen gilt weiterhin, dass die FSR-Analyse früh in die Deal- und Angebotsplanung integriert werden sollte, dass ein Dauerprozess zur FFC-Datenerfassung aufgesetzt werden sollte und dass im Rahmen einer Anmeldung die Möglichkeit, Verzichtserklärungen für einzelne Informationen, sogenannte „waiver", bei der Kommission zu beantragen, aktiv genutzt werden sollte.

Das Noerr Kompetenzteam besteht aus erfahrenen Expertinnen und Experten auf dem Gebiet der FSR, des EU-Beihilferechts sowie der Fusionskontrolle und steht für Rückfragen und bei Unterstützungsbedarf gerne zur Verfügung.

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