Umsetzung der CRD VI – Regierungs­entwurf zum BRUBEG sieht wesentliche Anpassungen insbesondere des KWG vor

Am 10. Oktober 2025 hat die Bundesregierung den Regierungsentwurf des Bankenrichtlinienumsetzungs- und Bürokratieentlastungsgesetzes („BRUBEG“) (Verlinkung Gesetzentwurf, zu finden hier) dem Bundesrat zur weiteren Beratung und Beschlussfassung zugeleitet. Der Entwurf sieht als Artikelgesetz die Anpassung zentraler Vorschriften des deutschen Bankenaufsichtsrechts zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2024/1619 („CRD VI“) vor, die von gezielten Maßnahmen zum Bürokratieabbau und erweiterten Befugnissen für die BaFin flankiert wird.

Der Beitrag gibt einen Überblick über die wesentlichen Neuerungen, deren praktische Auswirkungen und Übergangsregelungen.

Neuer Regulierungsrahmen für Drittstaatenzweigstellen

Mit dem BRUBEG soll das bislang fragmentierte aufsichtsrechtliche Regime für Drittstaatenzweigstellen in der Europäischen Union umfassend reformiert und an die Vorgaben der CRD VI angepasst werden. Nicht zuletzt die Erfahrungen aus dem Brexit und der daraus resultierenden Neuordnung der Marktpräsenz internationaler Bankengruppen haben den Bedarf nach einem harmonisierten, europaweit konsistenten Regelwerk deutlich gemacht. Zentrales Ziel der Neuregelungen ist die risikoadäquate, einheitliche Aufsicht über unselbständige Zweigstellen aus Drittstaaten.

Während bislang Unternehmen mit Sitz in einem Drittland (also einem Staat außerhalb des EWR), die Bankgeschäfte grenzüberschreitend erbringen, grundsätzlich bei Erfüllung bestimmter Voraussetzung eine Freistellung nach § 2 Abs. 4 und 5 KWG beantragen können, soll in Umsetzung der CRD VI eine konzeptionelle Neuausrichtung vorgenommen werden. Dafür sieht die Entwurfsfassung des BRUBEG („KWG-E“) künftig eine ausdrückliche Erlaubnispflicht für CRD-Drittstaatenzweigstellen vor, die das bisherige Erlaubnisregime nach § 53 KWG wesentlich modifizieren wird. Als CRD-Drittstaatenzweigstellen werden solche Niederlassungen definiert, die entweder selbst das Einlagengeschäft erbringen oder ein sog. Kopfunternehmen haben, das bei einem Sitz innerhalb der EU ein CRR-Kreditinstitut wäre, sofern im letzteren Fall die Niederlassung das Kredit- und Garantiegeschäft erbringt (§ 53c Abs. 1 KWG-E). Die Erteilung der Erlaubnis ist insbesondere an die Einhaltung diverser regulatorischer Mindestanforderungen gebunden (§§ 53cc ff. KWG-E).

Die zugelassenen CRD-Drittstaatenzweigstellen sollen einem risikoorientierten Aufsichtsregime unterliegen, das nach zwei Risikoklassen unterscheidet (§ 53ca KWG-E). Demnach gelten für die unterschiedlichen Risikoklassen abgestufte Anforderungen an die Kapitalausstattung, Liquidität, Unternehmensführung und das Risikomanagement (§§ 53ce bis 53cg KWG-E), die aus der CRD VI übernommen werden. Zu dem risikobasierten Ansatz der Aufsicht gehört zudem die Einführung einer weiteren Kategorie von CRD-Drittstaatenzweigstellen, nämlich die der qualifizierten CRD-Drittstaatenzweigstellen (§ 53cb KWG-E). Bei diesen kann von einer vergleichbaren Aufsicht nach dem Recht ihres Heimatstaates ausgegangen werden, so dass die BaFin für diese Zweigstellen von Anforderungen an das Liquiditätsmanagement oder bestimmten Anzeigepflichten ausnehmen darf (§§ 53cf Abs. 4, 53cl Abs. 3 KWG-E).

Klargestellt wird, dass die Erlaubnis als CRD-Drittstaatenzweigstelle grundsätzlich nur eine Tätigkeit innerhalb Deutschlands abdeckt, ohne dass damit allerdings gruppeninterne Finanzierungstransaktionen mit anderen CRD-Drittstaatenzweigstellen des Kopfunternehmens oder Dienstleistungen, die auf ausschließliche Veranlassung eines Kunden erbracht werden, eingeschränkt werden sollen (§ 53cc Abs. 5 S. 2 KWG-E).

Wenn eine CRD-Drittstaatenzweigstelle bestimmte Geschäftsvolumina entweder alleine (Vermögenswerte von mindestens EUR 10 Milliarden) oder zusammen mit anderen CRD-Drittstaatenzweigestellen innerhalb der EU (Vermögenswerte von mindestens EUR 40 Milliarden) erreicht, sie in anderen EU-Mitgliedstaaten tätig oder sie anderweitig systemrelevant wird, kann die BaFin die Gründung eines Tochterunternehmens und die Beantragung einer herkömmlichen KWG-Erlaubnis für dieses Tochterunternehmen verlangen (§ 53ci KWG-E).

Den durch das neue Erlaubnisregime betroffenen Unternehmen wird durch eine Übergangsfrist bis zum 11. Januar 2027 etwas Zeit gegeben, sich auf die neuen Erlaubnisanforderungen einzustellen (§ 64c KWG-E). Zudem kann die BaFin beschließen, dass Niederlassungen unter dem bisherigen Erlaubnisregime für Zweigstellen von Drittstaaten erteilte Erlaubnisse fortgelten, sofern die betroffenen CRD-Drittstaatenzweigstellen die neuen materiellen Anforderungen erfüllen (§ 53cc Abs. 7 KWG-E).

Neue „Fit & Proper“-Vorgaben für Leitungsorgane, Aufsichtsräte und Schlüsselfunktionsträger

In Umsetzung der CRD VI-Vorgaben zu einer unionsweiten Harmonisierung der Anforderungen an die Eignung („Fit & Proper“) von Mitgliedern der Leitungsorgane, Aufsichtsgremien sowie neuerdings auch Schlüsselfunktionsträgern werden dazu bestehende Regelungen in KWG geändert bzw. neue Regelungen eingeführt. Ziel ist die frühzeitige und risikoadäquate Identifikation von Eignungsmängeln und die Stärkung einer nachhaltigen Governance im Bankensektor. Von den erfassten Funktionsträgern wird neben der fachlichen Eignung im engeren Sinn auch weiterhin erwartet, dass sie zuverlässig sind und den übertragenen Aufgaben ausreichend Zeit widmen.

Die für Geschäftsleiter geregelten Eignungsvoraussetzungen werden um solche erweitert, die für Inhaber von Schlüsselfunktionen gelten sollen (§ 25e KWG-E). Damit sind Personen gemeint, denen wesentlicher Einfluss auf die Leitung von Instituten und (gemischten) Finanzholdinggesellschaften zukommt, ohne dass sie Geschäftsleiter oder Mitglied des Verwaltungs- oder Aufsichtsorgans sind (§ 1 Abs. 2b KWG-E). Hervorgehoben werden insoweit die Leiter der internen Kontrollfunktion (Riskocontrolling-Funktion, Compliance-Funktion und Interne Revision), die als Inhaber besonderer Schlüsselfunktionen stets zu den Inhabern von Schlüsselfunktionen gehören (§ 1 Abs. 2a, 2c und 2d KWG-E).

Ausgeweitet werden sollen zudem die Anzeigepflichten. So sollen künftig bspw. zumindest große Unternehmen (das sind die großen Institute und große Tochterunternehmen i.S.d. CRR sowie die zugelassenen (gemischten) Mutterfinanzholding-Gesellschaften, mit einem großen Institut in ihrer Gruppe) die Ernennung und Abberufung von Inhabern besonderer Schlüsselfunktionen anzeigen.

Zudem sollen die Institute ausdrücklich verpflichtet werden, die Eignung von Geschäftsleitern fortlaufend zu prüfen (§ 25c Abs. 1b Nr. 2 u. 3 und § 25d Abs. 1a Nr. 2 u. 3 KWG-E). Bei Wegfall der Eignung muss dann unverzüglich entweder eine Abberufung der betreffenden Person erfolgen oder es müssen Maßnahmen zur Wiederherstellung der Eignung getroffen werden.

Management von ESG-Risiken

Mit dem BRUBEG soll zusätzlich zu den bereits in die Verwaltungspraxis aufgenommenen Anforderungen nunmehr auch ein umfassendes gesetzlich fundiertes Regime zur Berücksichtigung von Umwelt-, Sozial- und Unternehmensführungsrisiken (ESG) eingeführt werden. Nach §§ 26c, 26d KWG-E müssen sämtliche Institute ESG-Risiken in der eigenen Risikostrategie erfassen und einen spezifischen ESG-Risikoplan erstellen, der regelmäßig überprüft, aktualisiert und der Aufsicht angezeigt werden muss. Es besteht zudem die Verpflichtung, ESG-Risiken in Vergütungssystemen angemessen zu berücksichtigen (§ 25a Abs. 1 Nr. 6 KWG-E). Die Prüfungs- und Berichtspflichten für Abschlussprüfer sollen entsprechend ergänzt bzw. erweitert werden.

Die Anforderungen an den ESG-Risikoplan sind abhängig von der Art und Größe des Instituts ausgestaltet und sehen für kleine und nicht komplexe Institute Erleichterungen vor (§ 26d Abs. 1 KWG-E). Für diese ist überdies eine spezielle Übergangsregelung vorgesehen, nach der die Vorgaben zum ESG-Risikoplan erst ab dem 11. Januar 2027 wirksam wird (§ 64c Abs. 4 KWG-E).

Die Bedeutung des Managements von ESG-Risiken wird ferner auch dadurch deutlich, dass die Kenntnisse, Fähigkeiten und Erfahrungen der Geschäftsleiter i.S.v. § 25c Abs. 1a KWG künftig auch ESG-Risiken auf kurze, mittlere und lange Sicht und die vom Institut auf ESG- Faktoren verursachten Auswirkungen umfassen müssen (§ 26c Abs. 2 KWG-E). Insoweit sind die Institute künftig ausdrücklich angehalten, angemessene Ressourcen aufzuwenden, um die fachliche Qualifikation der Geschäftsleiter im Hinblick auf ESG- und IKT-Risiken sicherzustellen (§ 26c Abs. 3 KWG-E).

Dass die neuen ESG-Vorgaben ernst genommen werden sollten, wird u.a. dadurch unterstrichen, dass die BaFin im Rahmen der Ausweitung ihrer Befugnisse u.a. gezielte Interventionsbefugnisse zur Durchsetzung der ESG-bezogenen Risikosteuerung erhalten soll (§ 45 Abs. 2 Nr. 15 KWG-E). Insbesondere kann sie hiernach Institute anweisen, den ESG-Risikoplan zu überarbeiten, Anpassungen an der Geschäftsorganisation und -strategie vorzunehmen oder Stresstests zur Bewertung von ESG-Risiken verpflichtend durchzuführen. Werden bestehende Vorgaben nicht oder nicht ausreichend erfüllt, drohen empfindliche aufsichtsrechtliche Maßnahmen einschließlich Bußgeldern.

Erweiterte Prüfungs- und Anzeigeverfahren bei strategischen Entscheidungen / Beteiligungskontrolle

Mit dem BRUBEG sollen ferner die Vorschriften zur Beteiligungskontrolle und für gesellschaftsrechtliche Umstrukturierungen von CRR-Kreditinstituten und (gemischten) Finanzholding-Gesellschaften wesentlich erweitert und damit im Ergebnis verschärft werden. Die Neuregelungen dienen dazu, die Anforderungen an den Erwerb und die Veräußerung wesentlicher Beteiligungen, Verschmelzungen, Spaltungen und die Übertragung von Vermögenswerten und Verbindlichkeiten EU-rechtskonform zu harmonisieren sowie die Transparenz, Aufsichtseffizienz und Risikoprävention zu erhöhen.

Künftig soll ein Inhaberkontrollverfahren auch für den Fall durchgeführt werden, dass ein CRR-Kreditinstitut eine wesentliche Beteiligung zu erwerben beabsichtigt (§ 2h KWG-E). Als wesentlich gilt eine Beteiligung, wenn sie mindestens 15 Prozent der eigenen anwendbaren Eigenmittel des Instituts entspricht. Bei einer trotz Untersagung oder unterlassener Anzeige vollzogenen Beteiligung kann die Behörde die Ausübung der Stimmrechte untersagen und einen Verfügungsvorbehalt über die Anteile anordnen (§ 2h Abs. 22 KWG-E). Eine Parallelregelung trifft § 2i KWG-E für Verschmelzungen und Spaltungen.

Flankiert werden diese neuen Vorgaben durch zusätzliche Anzeigepflichten von CRR-Kreditinstituten und (gemischten) Finanzholding-Gesellschaften bei der geplanten wesentlichen Übertragung von Vermögenswerten oder Verbindlichkeiten. Damit ist eine Übertragung von Vermögenswerten oder Verbindlichkeiten durch Veräußerung oder sonstige rechtsgeschäftliche Weise, wenn sie mindestens 10 % der gesamten Vermögenswerte oder Verbindlichkeiten des Unternehmens ausmacht, wobei bestimmte Transaktionen – wie bspw. die Übertragung notleidender Vermögenswerte – nicht in die Berechnung einbezogen werden. Im Falle von gruppeninternen Übertragungen erhöht sich die Schwelle auf 15 %.

Mit diesen neuen Regelungen erfolgt eine wesentliche Verschärfung der aufsichtsrechtlichen Anforderungen bei strategischen Maßnahmen, die der Aufsicht bei solchen Maßnahmen präventiv wirkende Prüfungsbefugnisse einräumen und bspw. bei der zeitlichen Planung solcher Maßnahmen unbedingt zu berücksichtigen sind.

Erweiterung der Aufsichtsbefugnisse und Sanktionsmöglichkeiten

Die Eingriffs-, Untersagungs- und Anordnungsbefugnisse der BaFin sollen erheblich ausgeweitet werden. Insbesondere werden die Bediensteten der BaFin und der Deutschen Bundesbank zur Durchsuchung von Personen und Unternehmen sowie zur Sicherstellung von Gegenständen ermächtigt (§ 44 Abs. 5 u. 6 KWG-E). Bisher waren die Behörden auf die Mitwirkung der Betroffenen angewiesen und konnten zur Willensbeugung lediglich Zwangsmittel androhen und vollstrecken. Durchsuchungen stehen nach den vorgeschlagenen neuen Regelungen zwar grundsätzlich unter einem Richtervorbehalt, können bei Gefahr im Verzug jedoch auch durch die Einsatzleitung der BaFin angeordnet werden, sofern es sich nicht um Wohnräume handelt. Die Befugnisse dienen im Allgemeinen zur Sicherung von Unterlagen im Rahmen der Sachverhaltsaufklärung. Anwendbar sind die Maßnahmen nicht nur auf den unmittelbar Vorlagepflichtigen, sondern auch auf Inhaber bedeutender Beteiligungen und Personen bzw. Unternehmen, die eine solche Beteiligungsabsicht anzeigen (§ 44b Abs. 4 u. 5 KWG-E).

Neu ist auch die Ermächtigung zur Verhängung sogenannter periodischer Zwangsgelder (§ 50 KWG-E), die in dieser Form bislang nicht von dem Instrument des aus dem Verwaltungsrecht bekannten Zwangsgeldes gedeckt sind. Ein periodisches Zwangsgeld kann die BaFin künftig bei einem anhaltenden Verstoß gegen von ihr erlassene vollziehbare Anordnungen, das KWG, die auf Grundlage des KWG erlassenen Rechtsverordnungen oder die CRR verhängen. Das Zwangsgeld fällt in diesem Fall für jeden Tag des Verstoßes in der von der Behörde festgesetzten Höhe an. Diese Tageshöhe kann bei natürlichen Personen auf bis zu EUR 50.000, für juristische Personen und rechtsfähige Personengesellschaften auf bis zu 5 Prozent des durchschnittlichen Nettotagesumsatzes festgesetzt werden (§ 50 Abs. 4 KWG-E). Zudem ist zu beachten, dass das Zwangsgeld nicht nur gegenüber einem Unternehmen, sondern auch gegenüber Geschäftsleitern, Mitgliedern von Verwaltungs- und Aufsichtsorgane, Inhabern von Schlüsselfunktionen, Risikoträgern und sonstigen verantwortlichen natürlichen Personen festgesetzt werden kann (§ 50 Abs. 1 S. 1 KWG-E).

Anders als bislang soll künftig festgelegt werden, dass die BaFin Verstöße insbesondere gegen das KWG und die CRR sowie unanfechtbar gewordene Bußgelder und bestimmte bestandskräftige Maßnahmen bekanntmachen muss (§ 60b Abs. 1 S. 1 KWG-E). Das bisher vorgesehene Ermessen, das freilich in der Praxis ohnehin kaum eine Rolle spielte, entfällt damit.

Bürokratieabbau

Neben der unionsrechtlichen Umsetzung soll mit dem BRUBEG das Ziel des Bürokratieabbaus verfolgt werden. Dazu werden beispielsweise überholte oder doppelt geregelte Berichtspflichten aufgehoben, Schwellenwerte für Kreditwürdigkeitsprüfungen erhöht (Erhöhung der Schwelle nach § 18 KWG von 750.000 EUR auf 1,5 Mio. EUR), Erleichterungen und Vereinfachungen im Anzeige- und Meldewesen eingeführt und verschiedene nationale Regelungen redaktionell oder inhaltlich gestrafft. Die Erleichterungen kommen insbesondere kleinen und mittleren Kreditinstituten und deren Kunden zugute, da der Prüf- und Dokumentationsaufwand sinkt.

Das Finanzministerium bekennt sich im Entwurf zur sog. „One in, one out“-Regel, nach der neuen Belastungen ein entsprechender Belastungsabbau gegenüberstehen muss. Das sogenannte Goldplating, also die Übererfüllung unionsrechtlicher Vorgaben, soll vermieden werden.

Weitere Neuerungen

Die Diversität bei der Besetzung von Leitungs- und Aufsichtsorganen gewinnt etwas an Gewicht, wenn künftig ausdrücklich festgelegt wird, dass bei der Ermittlung von Bewerbern für die Besetzung einer entsprechenden Position die erarbeitete Zielsetzung zur Förderung von Diversität zu berücksichtigen ist (§ 25d Abs. 11 S. 1 Nr. 1 u. 2 KWG-E).

Schon bisher durften Kreditinstitute nicht mehr in der Rechtsform des Einzelkaufmanns betrieben werden. § 2b Abs. 1 KWG-E erweitert diese Beschränkung auf die offene Handelsgesellschaft, die Kommanditgesellschaft und die Kommanditgesellschaft auf Aktien. Bestandsinstitute können ihre Rechtsform allerdings beibehalten (§ 64c Abs. 1 KWG-E). Zudem dürfen nunmehr auch Unternehmen, die Factoring oder Finanzierungsleasing betreiben, nicht mehr in der Rechtsform des Einzelkaufmanns betrieben werden.

Schließlich enthält das Gesetz diverse technische und redaktionelle Folgeanpassungen insbesondere im KWG, im SAG, im Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz, Zahlungsdiensteaufsichtsgesetz, Wertpapierinstitutsgesetz sowie in verschiedenen Verordnungen.

Fazit

Das BRUBEG mit seiner umfassenden Neuregelung für Drittstaatenzweigstellen, der Ausweitung und Harmonisierung der Governance-Anforderungen, den neuen Anforderungen zur Beteiligungskontrolle bzw. bei anderen strategischen Maßnahmen sowie mit den Vorgaben zum Management von ESG-Risiken ist zweifellos von enormer Bedeutung für die Praxis. Nicht alle Neuerungen werden bei den Instituten auf Begeisterung stoßen. So ist fraglich, ob das erklärte Ziel des Bürokratieabbaus im Einklang steht mit den zahlreichen neuen Melde- und Verfahrensvorschriften. Außerdem erscheint zumindest zweifelhaft, ob das Ziel einer 1:1-Umsetzung der CRD VI ohne Goldplating tatsächlich konsequent umgesetzt wird, wenn man sich bspw. die Regelungen zu den Drittstaatenzweistellen im Detail anschaut. Schließlich mag aus rechtsstaatlichen Gründen bezweifelt werden, ob die Erweiterung der BaFin-Befugnisse um Durchsuchungs- und Sicherstellungsrechte tatsächlich geboten ist.

Ungeachtet dessen ist nicht mehr mit wesentlichen Änderungen im weiteren Gesetzgebungsprozess zu rechnen. Dies folgt bereits daraus, dass mit dem BRUBEG in erster Linie EU-Vorgaben umgesetzt werden sollen. Institute sind daher in jedem Fall gut beraten, sich gründlich und rasch mit etwaigem Anpassungsbedarf ihrer internen Prozesse auseinanderzusetzen.