Bilanz­kontrolle durch die BaFin – Über­blick über das Verfahren und Prüfungs­schwer­punkte für das Jahr 2025

Seit der Reform des Bilanzkontrollverfahrens durch das Gesetz zur Stärkung der Finanzmarktintegrität („FISG“) zum 1. Januar 2022 liegt die Zuständigkeit für die Überwachung und Kontrolle von Unternehmensabschlüssen („Bilanzkontrolle“) ausschließlich in den Händen der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht („BaFin“).

Die Bilanzkontrolle ist das zentrale Instrument zur Überwachung der ordnungsgemäßen Rechnungslegung von Unternehmen, die am Kapitalmarkt tätig sind. Es handelt sich um eine zusätzliche staatliche Kontrolle, die neben die Überprüfung durch die Unternehmen selbst tritt, und die dem Schutz von Investoren und der Aufrechterhaltung des Vertrauens in die Kapitalmärkte dienen soll. Prüfungen der BaFin erfolgen dabei nicht nur anlassbezogen, sondern auch stichprobenartig. Bei der Auswahl der Stichproben verfährt die BaFin u.a. nach einem Rotations- und Zufallsprinzip. Stellt die BaFin bei ihrer Kontrolle Fehler in der Rechnungslegung fest, ist sie grundsätzlich verpflichtet, diese u.a. auf ihrer Internetseite zu veröffentlichen. Dies kann insbesondere die Reputation von am Kapitalmarkt tätigen Gesellschaften beeinträchtigen.

Bilanzkontrollverfahren der BaFin stellen für die Emittenten und ihre Abschlussprüfer eine große Herausforderung dar, da das Vertrauen des Kapitalmarkts auf die Verlässlichkeit der von ihnen veröffentlichten bzw. geprüften Finanzinformationen auf dem Spiel steht. Hinzu kommt, dass sich im Zusammenhang mit Bilanzprüfungsverfahren der BaFin regelmäßig auch komplexe rechtliche Fragstellungen im Hinblick auf die sog. Ad hoc-Publizitätspflicht nach Art. 17 der Marktmissbrauchsverordnung stellen. Eine professionelle anwaltliche Begleitung des Verfahrens mit der BaFin und eine umsichtige Kommunikation gegenüber dem Kapitalmarkt sind daher von entscheidender Bedeutung. Vor diesem Hintergrund soll nachfolgend ein Überblick über den Ablauf des Bilanzkontrollverfahrens durch die BaFin gegeben und mögliche Rechtsschutzmöglichketen aufgezeigt werden. Zudem werden die Prüfungsschwerpunkte dargestellt, welche die BaFin für das Jahr 2025 festgelegt hat.

A. Relevanz und Anwendungsbereich

Der Bilanzkontrolle durch die BaFin unterliegen Gesellschaften, für die als Emittenten von zugelassenen Wertpapieren Deutschland der Herkunftsstaat ist. Hierunter fallen insbesondere Emittenten von Aktien oder Schuldtiteln, die in Deutschland ansässig sind und deren Wertpapiere an der Börse am regulierten Markt gehandelt werden. Ausgenommen sind dagegen Unternehmen, deren Wertpapiere ausschließlich im sog. Freiverkehr notiert sind. Nicht der Bilanzkontrolle unterliegen zudem Unternehmen, die ausschließlich börsengehandelte Anteile oder Aktien an offenen Investmentvermögen emittiert haben. Ausweislich der zuletzt von der BaFin veröffentlichten Übersicht unterlagen zum Stichtag 1. Juli 2024 insgesamt 447 Unternehmen der Bilanzkontrolle durch die BaFin. Im Jahr 2024 hat die BaFin 46 Bilanzprüfungsverfahren abgeschlossen. Hiervon waren fünf Verfahren Anlassprüfungen und 41 Stichprobenprüfungen. Dies bedeutet, dass ca. 10% der Unternehmen, die der Bilanzkontrolle unterliegen, einer Stichprobenprüfung durch die BaFin unterzogen wurden. In 10 Fällen, d.h. in ca. jeder vierten Prüfung, stellte die BaFin Fehler in der Rechnungslegung fest.

B. Ablauf des Bilanzkontrollverfahrens

I. Einleitung der Prüfung – Prüfungsordnung

Die BaFin wird sowohl bei konkreten Anhaltspunkten für einen Verstoß gegen Rechnungslegungsvorschriften als auch stichprobenhaft tätig.

Sollten konkrete Hinweise auf Verstöße gegen Rechnungslegungsvorschriften vorliegen und ein öffentliches Interesse an der Überprüfung bestehen, ist eine Anlassprüfung gemäß § 107 Abs. 1 Satz 1 WpHG zwingend durchzuführen Auslöser derartiger Prüfungen können insbesondere externe Hinweise auf mögliche Unregelmäßigkeiten bei der Rechnungslegung sein, z.B. durch Hinweisgeber oder eine entsprechende Presseberichterstattung. Dabei verfolgt die BaFin einen proaktiven Aufsichtsansatz mit dem Ziel, durch eine entsprechende Markt- und Medienanalyse bereits frühzeitig auffällige Emittenten zu identifizieren.

Nach § 107 Abs. 1 Satz 3 WpHG kann die BaFin zudem auch ohne konkreten Anlass, d.h. stichprobenartig, eine Prüfung anordnen. Die Auswahl der Stichprobe erfolgt dabei nach den Kriterien (1.) Risikoorientierung, (2.) Rotation und (3.) Zufallsprinzip. Sämtliche Unternehmen, die der Bilanzkontrolle der BaFin unterliegen, müssen daher damit rechnen regelmäßig einer entsprechenden Prüfung unterzogen zu werden.

II. Mögliche Bekanntmachung der Prüfungsanordnung

Die BaFin kann grundsätzlich bereits die Anordnung einer Prüfung unter Nennung des betroffenen Unternehmens und des Grunds für die Prüfungsanordnung auf ihrer Internetseite und im Unternehmensregister bekannt geben, soweit hieran ein öffentliches Interesse besteht. Bei einer Anlassprüfung ist das insoweit grundsätzlich bestehende Ermessen der BaFin allerdings eingeschränkt, da § 105 Abs. 1 Satz 5 WpHG seit Ende 2024 nunmehr ausdrücklich vorsieht, dass eine solche Prüfungsanordnung bekannt gemacht werden soll.

III. Umfang der Prüfung

Der Umfang der Prüfung wird durch die BaFin in der Prüfungsanordnung festgelegt. Typischerweise findet daher keine „Vollprüfung“ des betroffenen Jahresabschlusses und Lageberichts, sondern nur eine partielle Prüfung aufgrund zuvor festgelegter Prüfungsschwerpunkte statt. Diese ergeben sich bei Anlassprüfungen naturgemäß aus dem konkreten Anlass der Prüfung. Bei Stichprobenprüfungen erfolgt die Festlegung der Prüfungsschwerpunkte insbesondere auf Grundlage der von der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde („ESMA“) und der BaFin festgelegten allgemeinen Prüfungsschwerpunkte (vgl. zu den Prüfungsschwerpunkten für das Jahr 2025, unter D.)

IV. Durchführung der Prüfung

Bei der Durchführung der Prüfung stehen der BaFin hoheitliche Befugnisse zu. Dies bedeutet u.a., dass sie die Prüfung der Rechnungslegung ggf. auch zwangsweise durchsetzen kann. Zu den Befugnissen der BaFin gehören insbesondere Auskunftsrechte sowie Durchsuchungs- und Beschlagnahmerechte. So hat die BaFin im Rahmen der Durchführung von Anlass- und Stichprobenprüfungen ein Auskunftsrecht gegenüber jedermann sowie die Möglichkeit, Verpflichtete, wie bspw. die Führungsverantwortlichen geprüfter Unternehmen, zu laden und zu vernehmen. Bei konkreten Anhaltspunkten für einen erheblichen Verstoß gegen Rechnungslegungsvorschriften kann die BaFin auch Durchsuchungen und die Beschlagnahme von Gegenständen veranlassen. Zudem kann sie externe Sachverständige hinzuziehen, wie etwa Wirtschaftsprüfer oder andere Behörden.

In der Praxis fordert die BaFin typischerweise umfangreiche Unterlagen zur Rechnungslegung bei den Emittenten an. Hierzu gehören insbesondere die interne Dokumentation zu bestimmten Positionen in der Bilanz aber auch Vertragsunterlagen oder Bewertungsgutachten. Regelmäßig werden die Unternehmen von der BaFin zudem aufgefordert, bestimmte Positionen in der Bilanz und die ihnen zugrunde liegenden Annahmen zu erläutern.

V. Abschluss des Verfahrens

Ergibt die Prüfung der BaFin, dass die Rechnungslegung fehlerhaft ist, stellt die BaFin die Fehler gem. § 109 Abs. 1 Satz 1 WpHG förmlich fest. Die BaFin kann darüber hinaus auch feststellten, wie sich die Rechnungslegung ohne den Fehler dargestellt hätte (§ 109 Abs. 1 Satz 2 WpHG). Im Einklang mit den materiellen Rechnungslegungsvorschriften kann die BaFin zudem nach § 109 Abs. 2 Satz 4 WpHG anordnen, dass der Fehler unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung der BaFin unter Neuaufstellung des Abschlusses oder Berichts für das geprüfte Geschäftsjahr oder im nächsten Abschluss oder Bericht zu korrigieren ist.

Wird im Rahmen der Prüfung durch die BaFin hingegen kein Fehler festgestellt, teilt die BaFin dies dem Unternehmen nach Maßgabe des § 109 Abs. 3 Satz 1 WpHG mit. Sollte zuvor die Prüfungsanordnung bekanntgemacht worden sein, wird in diesem Fall auch das Prüfungsergebnis veröffentlicht (§ 109 Abs. 3 Satz 2 und 3 WpHG).

Gesetzlich nicht vorgesehen, aber gelebte Verwaltungspraxis sind „Hinweise“ der BaFin. Diese erteilt die BaFin auch bei im Übrigen gegebener Fehlerfreiheit. Derartige Hinweise sollen präventiv wirken und einen möglichen künftigen Rechnungslegungsverstoß vermeiden, indem das Unternehmen durch die BaFin auf die Geltung einer einschlägigen Rechnungslegungsvorschrift hingewiesen wird. Typischerweise handelt es sich hierbei um Fehler in der Rechnungslegung, die von der BaFin im konkreten Einzelfall als unwesentlich eingestuft wurden und daher (noch) keine förmliche Fehlerfeststellung rechtfertigen.

VI. Veröffentlichung festgestellter Fehler

Festgestellte Fehler werden zudem nach Maßgabe des § 109 Abs. 2 Satz 1 WpHG grundsätzlich unverzüglich auf der Internetseite der BaFin, im Unternehmensregister sowie in einem überregionalen Börsenpflichtblatt (z.B. die Börsenzeitung) oder (alternativ) über weit ein weit verbreitetes elektronisch betriebenes Informationsverbreitungssystem (z.B. Reuters oder Bloomberg) bekanntgegeben. Eine Löschung der auf der Internetseite der BaFin veröffentlichten Fehlerfeststellung erfolgt erst zehn Jahre nach der Bekanntmachung.

Mit der Fehlerveröffentlichung wird dabei ein doppelter Zweck verfolgt: Einerseits wird durch die Veröffentlichung der festgestellte Fehler gegenüber dem Kapitalmarkt transparent gemacht. Andererseits bezweckt der Gesetzgeber mit der „Prangerwirkung“, die mit der Bekanntmachung einhergeht, das Ziel, dass Emittenten dazu angehalten werden, Rechnungslegungsverstöße gar nicht erst zu begehen. Die Möglichkeit der Fehlerbekanntmachung soll insoweit eine präventive Wirkung entfalten. Die Bekanntmachung festgestellter Rechnungslegungsfehler ist somit der zentrale Sanktionsmechanismus des Bilanzkontrollverfahrens.

Von der Veröffentlichung darf die BaFin daher nach § 109 Abs. 2 Satz 3 WpHG nur dann absehen, wenn kein öffentliches Interesse an der Veröffentlichung besteht. Da die Fehlerveröffentlichung das zentrale Sanktionsinstrument ist, ist hiervon allerdings nur in Ausnahmefällen auszugehen. Insbesondere entfällt das öffentliche Interesse nicht bereits dadurch, dass das Unternehmen den Fehler in einem späteren Abschluss bereits „freiwillig“ korrigiert hat. Auch ein erheblicher Zeitablauf zwischen der Offenlegung des geprüften Abschlusses und der Feststellung eines bei seiner Aufstellung unterlaufenen Fehlers lässt das öffentliche Interesse an der Fehlerfeststellung nicht per se entfallen.

VII. Kosten des Verfahrens

Die Kosten eines Bilanzkontrollverfahrens sind der BaFin von dem betroffenen Unternehmen gesondert zu erstatten. Dies gilt unabhängig davon, ob es sich um eine Stichprobenprüfung oder eine Anlassprüfung gehandelt hat. Zu den Kosten, die zu erstatten sind, gehören sämtliche Kosten, die in Vorbereitung, während der Laufzeit oder anlässlich der Beendigung der Prüfung entstanden sind. Hierzu gehören insbesondere auch die Kosten für die eigenen Mitarbeiter der BaFin. Die BaFin rechnet die Kosten dabei nach dem tatsächlichen Zeitaufwand der im Rahmen der Prüfung eingesetzten Mitarbeiter ab. Hierfür zieht die BaFin die sog. Personalkostensätze heran, die jährlich vom Bundesfinanzministerium festgelegt werden. Zudem sind auch die Kosten, die der BaFin durch eine etwaige Veröffentlichung der Prüfungsanordnung und/oder Fehlerfeststellung entstanden sind, erstattungspflichtig. Je nach Umfang und Dauer der Prüfung liegen die Kosten, die der BaFin zu erstatten sind, in der Regel im niedrigen bis mittleren fünfstelligen Bereich.

C. Rechtsschutzmöglichkeiten

Unternehmen können sich auf verschiedenen Wegen und in verschiedenen Stadien des Verfahrens gegen Maßnahmen der BaFin im Rahmen des Bilanzkontrollverfahrens zur Wehr setzen. Für jeden Rechtsbehelf ergibt sich gem. § 113 Abs. 2 WpHG i.V.m. § 48 Abs. 4 WpÜG eine ausschließliche Zuständigkeit des OLG Frankfurt am Main.

I. Widerspruchsverfahren

Gegen sämtliche Maßnahmen, die als Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG zu qualifizieren sind, ist zunächst der Widerspruch statthaft. Hierzu zählen insbesondere die Prüfungsanordnung nach § 107 Abs. 1 Satz 1 oder Satz 3 WpHG, förmliche Auskunfts- und Vorlagersuchen nach § 107 Abs. 5 WpHG sowie die Fehlerfeststellung nach § 109 Abs. 1 Satz 1 WpHG.

Umstritten ist hingegen, ob auch die Fehlerbekanntmachung gem. § 109 Abs. 2 Satz 2 ein Verwaltungsakt ist. Teilweise wird dies mit Hinweis darauf, dass die Fehlerveröffentlichung keinen Regelungscharakter habe, verneint. Da der Wortlaut des § 112 Abs. 2 WpHG aber ausdrücklich auch von der Statthaftigkeit des Widerspruchs gegen die Fehlerbekanntmachung ausgeht, ist nach zutreffender Ansicht auch die Fehlerveröffentlichung als Verwaltungsakt zu qualifizieren.

II. Vorläufiger Rechtsschutz

Der Widerspruch gegen eine Verfügung der BaFin im Rahmen des Bilanzkontrollverfahrens hat gemäß § 112 Abs. 1 Satz 3 WpHG zwar grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Nach § 112 Abs. 2 WpHG entfällt diese aufschiebende Wirkung allerdings für nahezu alle relevanten Verfügungen der BaFin im Bilanzkontrollverfahren. Hierzu gehören insbesondere die Prüfungsanordnung, Untersuchungsmaßnahmen der BaFin im Rahmen des Bilanzprüfungsverfahrens sowie die Fehlerfeststellung und die Fehlerveröffentlichung. Die entsprechenden Verfügungen sind daher trotz eines eingelegten Widerspruchs sofort vollziehbar. Faktisch wird daher das Regel-Ausnahmeverhältnis von verzögerter und sofortiger Vollziehbarkeit im Bilanzkontrollverfahren umgekehrt. Um die sofortige Vollziehbarkeit abwenden zu können, ist daher die Inanspruchnahme des vorläufigen Rechtsschutzes erforderlich.

Zuständiges Gericht hierfür ist das OLG Frankfurt am Main. Dieses kann gem. § 113 Abs. 2 WpHG i.V.m. § 50 Abs. 3 Nr. 2 oder Nr. 3 WpÜG die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs anordnen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verfügung bestehen oder die Vollziehung für den Betroffenen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Der entsprechende Antrag beim OLG Frankfurt am Main kann bereits vor Einlegung des Widerspruchs bei der BaFin gestellt werden (vgl. § 50 Abs. 4 WpÜG).

III. Hauptsacheverfahren

Im Hauptsacheverfahren steht dem betroffenen Unternehmen für das Vorgehen gegen ein Handeln der BaFin in Form eines Verwaltungsakts, wie etwa gegen die Fehlerfeststellung gem. § 109 Abs. 1 WpHG, die Anfechtungsbeschwerde gem. § 113 Abs. 2 WpHG i.V.m. § 48 Abs 1 WpÜG bzw. die Fortsetzungsbeschwerde gem. § 113 Abs. 2 WpHG i.V.m. § 56 Abs. 2 S. 2 WpÜG zur Verfügung.

D. Prüfungsschwerpunkte im Jahr 2025

I. Vorgaben der Europäischen Wertpapieraufsichtsbehörde

Im Jahr 2025 liegen die Prüfungsschwerpunkte der BaFin aufgrund der entsprechenden Vorgaben der ESMA in Bezug auf IFRS-Abschlüsse auf den Liquiditätsaspekten. Zudem wird die BaFin einen Schwerpunkt auf die Rechnungslegungsmethoden legen. Im Zusammenhang mit der Nachhaltigkeitsberichterstattung wird die BaFin insbesondere die Wesentlichkeitsüberlegungen der Unternehmen, den Umfang und den Aufbau der Nachhaltigkeitsberichterstattung sowie die Angaben nach Artikel 8 der Taxonomieverordnung überprüfen. Hinzu kommen weitere Schwerpunkte im Zusammenhang mit der ESEF-Berichterstattung, wie etwa die Konnektivität zwischen finanzieller und Nachhaltigkeitsberichterstattung.

II. Werthaltigkeit von finanziellen und nicht-finanziellen Vermögenswerten als nationaler Prüfungsschwerpunkt

Daneben wird die BaFin in den Konzernabschlüssen 2024 schwerpunktmäßig die Werthaltigkeit bilanzierter Vermögenswerte untersuchen. Diesen Prüfungsschwerpunkt hat die BaFin gewählt, da die aktuelle geopolitische und gesamtwirtschaftliche Lage die Resilienz zahlreicher Unternehmen vor besondere Herausforderungen stellt. Zudem bergen Werthaltigkeitsprüfungen nach Auffassung der BaFin Ermessenspielräume und Schätzungsunsicherheiten, was zur Folge habe, dass die BaFin in der Vergangenheit regelmäßig Fehler aufgrund unterlassener, verspäteter oder unterdotierter Wertminderungen festgestellt habe.

Bei nicht-finanziellen Vermögenswerten wird die BaFin daher ein besonderes Augenmerk darauflegen, ob Wertminderungsprüfungen trotz gegebener Indikatoren unterlassen wurden. Dabei weist die BaFin darauf hin, dass diese Überprüfungen nicht nur immaterielle Vermögenswerte wie Geschäfts- oder Firmenwerte, sondern auch Sachanlagen und sonstige immaterielle Vermögenswerte umfassen. Zudem müssen die den Wertminderungstests zugrunde liegenden Unternehmensplanungen auf angemessenen und nachvollziehbaren Annahmen beruhen. Bei finanziellen Vermögenswerten wird die BaFin insbesondere die Einbringlichkeit von Forderungen prüfen.

E. Fazit

Die Befugnisse und personellen Ressourcen der BaFin sind durch das FISG deutlich gestärkt worden. Das nunmehr einstufige Verfahren führt dazu, dass die Bilanzkontrolle nunmehr ausschließlich hoheitlich erfolgt. Insbesondere die aktive Marktüberwachung der BaFin und das Rotationsprinzip im Rahmen der Stichprobenprüfung erhöhen die Wahrscheinlichkeit, Adressat einer Bilanzprüfung durch die BaFin zu werden. Angesichts der mit einem Bilanzkontrollverfahren der BaFin verbundenen rechtlichen Herausforderungen sind Unternehmen gut beraten, Bilanzprüfungen der BaFin von Beginn an durch eine professionelle anwaltliche Beratung begleiten zu lassen.