Gesetzentwurf zur Änderung des Kohlen­dioxid-Speicherungs­gesetzes – Richtungs­weisende Potentiale für Unter­nehmen bei der Speicherung und dem Transport von CO2

Die Bundesregierung von CDU, CSU und SPD hat am 6. August 2025 den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Kohlendioxid-Speicherungsgesetzes beschlossen und in den Bundestag eingebracht. Mit der umfassenden Änderung des Kohlendioxid-Speicherungsgesetzes („KSpG”) erweitert der Gesetzgeber dessen bisherigen Anwendungsbereich von reinen Forschungs-, Erprobungs- und Demonstrationsprojekten auf die kommerzielle Speicherung von Kohlendioxid im industriellen Maßstab. Zugleich schafft die Novelle erstmals ein einheitliches Zulassungsverfahren für den Transport von Kohlendioxid durch Kohlendioxidleitungen. Das KSpG soll zur Verdeutlichung dessen in das Kohlendioxid-Speicherung- und Transport-Gesetz („KSpTG“) umbenannt werden.

Hintergrund des KSpTG ist u.a. die völkerrechtliche Verpflichtung Deutschlands aus dem Pariser Klimaabkommen, Anstrengungen zu unternehmen, den globalen Temperaturanstieg auf 1,5 °C zu begrenzen. Bereits die Vorgängerregierung hatte am 29. Mai 2024 einen entsprechenden Gesetzentwurf (BT-Drs. 20/11900) sowie ein Eckpunktepapier vorgelegt (hierzu bereits unser Noerr Insight vom 01.03.2024), der jedoch wegen des vorzeitigen Ablaufs der Wahlperiode der parlamentarischen Diskontinuität unterlag. Der neue Entwurf berücksichtigt Vorschläge des Bundesrates aus dessen Stellungnahme vom 5. Juli 2024 (BR-Drs. 266/24) und setzt zwei Bestimmungen der EU-Verordnung 2024/1735 (NZIA-Verordnung) um.

Mit dem novellierten KSpTG reagiert die Bundesregierung auch auf die im Evaluierungsbericht nach § 44 KSpG a.F. festgestellte Notwendigkeit, zur Erreichung der im Bundes-Klimaschutzgesetz („KSG”) festgelegten Klimaziele den Einsatz von Carbon Capture and Storage („CCS”) und Carbon Capture and Utilization („CCU”) im industriellen Maßstab zu ermöglichen. Beide Verfahren bauen darauf auf, dass bei der Verbrennung fossiler Rohstoffe freiwerdendes Kohlendioxid an der Quelle vom Abgasstrom abgesondert wird. Beim CCS-Verfahren wird das Kohlendioxid anschließend zu einer Speicherstätte transportiert und dort dauerhaft gespeichert, z.B. indem es in unterirdische Gesteinsschichten injiziert wird. Beim CCU-Verfahren wird das abgesonderte Kohlendioxid hingegen als Rohstoff industriell genutzt. Die Verfahren bezwecken die Verringerung der Freisetzung schwer vermeidbarer Kohlendioxidemissionen. Ausdrücklich untersagt sind die Nutzung, Speicherung sowie der Transport von Kohlendioxid aus der Verbrennung von Kohle. Hierdurch soll die Gewinnung von Energie aus Kohle stetig unattraktiver gestaltet und das Kohlendioxidleitungsnetz vor einer Überlastung geschützt werden.

Nach der Entwurfsbegründung ist ab 2030 mit stark steigenden Speicherbedarfen von Kohlendioxid zu rechnen. Die derzeit mangelnden Einspeisekapazitäten könnten dann zu einem Flaschenhals für eine Dekarbonisierung werden (vgl. Begründung, S. 28). Mit dem geänderten KSpTG wird daher der Ausbau des Transportnetzes sowie der Infrastruktur zur dauerhaften Speicherung und Nutzung von Kohlendioxid in unterirdischen Gesteinsschichten angestrebt. Hierzu wird insbesondere der Bau und Betrieb von Kohlendioxidleitungen reguliert.

Der folgende Beitrag gibt einen Überblick über den erweiterten Geltungsbereich des KSpTG (hierzu unter Buchstabe A.) und stellt die vorgesehenen Änderungen im Planfeststellungsverfahren (hierzu unter Buchstabe B.), im Enteignungs- und Zugangsverfahren (hierzu unter Buchstabe C.) sowie beim Rechtschutz (hierzu unter Buchstabe D.) dar. Schließlich wird ein Ausblick auf die zukunftsweisenden unternehmerischen Potentiale sowie das weitere Gesetzgebungsverfahren gegeben (hierzu unter Buchstabe E.).

A. Geltungsbereich des KSpTG

Der Gesetzentwurf sieht eine Erweiterung des bisherigen Anwendungsbereichs in § 2 Abs. 1 KSpTG vor. Die Regelungen des KSpTG umfassen hiernach nicht mehr lediglich Projekte zur Erforschung, Erprobung und Demonstration von CCS-Technologien, sondern sehen einen kommerziellen Einsatz von CCS und CCU im industriellen Maßstab vor. Dafür erforderlich ist der Bau und Betrieb von Kohlendioxidleitungen, mit denen Kohlendioxid zu den Speicherstätten beziehungsweise Nutzern transportiert werden kann. Darüber hinaus sieht das KSpTG weiterhin keine bundesweite Speicherung an Land vor, sondern vielmehr – abgesehen von der länderspezifischen „Opt-in-Klausel“ – die Möglichkeit der Speicherung im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone und des Festlandsockels.

I. Offshore-Nutzung

Der Gesetzentwurf legt den Geltungsbereich des KSpTG auf den Bereich der Meere, mithin offshore fest. Dabei differenziert der Entwurf zwischen verschiedenen Speichergebieten. Im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone und des Festlandsockels können gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 KSpTG Kohlendioxidspeicher zugelassen werden, die sich „weitgehend” in diesem Bereich befinden. Die Injektion von Kohlendioxid ist nach § 2 Abs. 3 Satz 2 KSpTG im Küstenmeer innerhalb der 12-Seemeilen-Zone ausgeschlossen. Für das Festland erhalten die Länder durch § 2 Abs. 5 KSpTG eine „Opt-in”-Möglichkeit.

Für die Errichtung und den Betrieb von Anlagen im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone und des Festlandsockels, die der Injektion von Kohlendioxid dienen, gelten nach dem Entwurf in § 13 Abs. 1 Nr. 9 KSpTG weitergehende Anforderungen.

II. Länderklausel, § 2 Abs. 5 KSpTG

Durch den Gesetzentwurf erhalten die Länder in § 2 Abs. 5 KSpTG die Möglichkeit, die Speicherung von Kohlendioxid im industriellen Maßstab für ihr Landesgebiet durch Landesrecht zuzulassen. Bei der Entscheidung können die Länder Gesichtspunkte wie Akzeptanz, Sicherheit, Klimaschutzwirkung, Umweltauswirkungen, die Transportwege zu Speichern und die für die emittierende Industrie verbundenen Kosten berücksichtigen (vgl. Begründung, S. 45).

Bei Speicherkomplexen, die sich über das Gebiet mehrerer Länder erstrecken, ist nach § 2 Abs. 5 Satz 2 KSpTG die Speicherung entweder möglich, wenn alle betroffenen Länder die dauerhafte Speicherung zugelassen haben oder wenn das Land, in dem die Injektion erfolgen soll, dies durch Landesrecht zugelassen und mit den anderen betroffenen Ländern einen entsprechenden Staatsvertrag geschlossen hat.

Wird die Speicherung an Land durch die Länder ermöglicht, so richten sich nach § 2 Abs. 5 Satz 3 KSpTG Genehmigung und Betrieb entsprechender Speicher nach den Vorgaben des KSpTG.

III. Kohlendioxidspeicher und Kohlendioxidleitungen

Der Gesetzentwurf ändert einige Begriffsbestimmungen. Der Entwurf definiert in § 3 Nr. 6 KSpTG Kohlendioxidleitungen als Leitungen, die dem Transport von Kohlendioxid dienen. Die Definition schließt ausdrücklich auch Anlagen ein, die dem Betrieb dieser Leitungen dienen. Neben Leitungen zum Transport von Kohlendioxid zu einem Kohlendioxidspeicher werden auch Kohlendioxidleitungen für jegliche andere Zwecke erfasst. Diese Erweiterung wird damit begründet, dass der Transport von Kohlendioxid allein per LKW, Schiff oder Schiene für industrielle Mengen unwirtschaftlich ist. Der Bau von Leitungen für den Transport vor Kohlendioxid ist daher notwendig, um große Mengen von Kohlendioxid zu transportieren. Ohne Kohlendioxidleitungen können CCS und CCU nicht im industriellen Maßstab wirtschaftlich eingesetzt werden (vgl. Begründung, S. 32).

B. Vorgesehene Änderungen im Planfeststellungsverfahren

Nach § 4 Abs. 1 KSpTG unterfallen die Errichtung, der Betrieb sowie wesentliche Änderungen einer Kohlendioxidleitung der vorherigen Planfeststellung. Das Planfeststellungsverfahren gemäß § 4a KSpTG wird stark an die Praxis des Energiewirtschaftsgesetzes („EnWG“) angelehnt und bindet zahlreiche Regelungen aus dem Verwaltungsverfahrensgesetz („VwVfG“) ein. Damit soll auf bestehende Erfahrungen der Unternehmen aufgebaut werden (vgl. Begründung, S. 31).

I. Planfeststellung und Genehmigung von Kohlendioxidleitungen, § 4 KSpTG

1. Überragendes öffentliches Interesse

Der Gesetzentwurf legt in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSpTG fest, dass die Errichtung, der Betrieb sowie die wesentliche Änderung von Kohlendioxidleitungen im überragenden öffentlichen Interesse liegen. Diese Festlegung hat Auswirkungen auf die fachplanerische Abwägung nach § 4 Abs. 1 Satz 2 KSpTG, wonach öffentliche und private Belange gegeneinander und untereinander abzuwägen sind. Im Bereich eines geschützten Meeresgebietes wird das überragende öffentliche Interesse für die Errichtung, den Betrieb sowie die wesentliche Änderung von Kohlendioxidleitungen ausgeschlossen nach § 4 Abs. 1 Satz 4 KSpTG.

Sind zwei Vorhaben zur selben Zeit in demselben Planungsraum vorgesehen, die jeweils im überragenden öffentlichen Interesse liegen, müssen beide Vorhaben durch ein integratives Verfahren gleichrangig berücksichtigt werden. Ziel ist die Vermeidung gegenseitiger Beeinträchtigungen (vgl. Begründung, S. 49).

Bei Parallelverlegung von Wasserstoffleitungen und Kohlendioxidleitungen weitüberwiegend in derselben Trasse oder unmittelbar nebeneinanderliegend (i.S.v. § 43h Satz 2 EnWG), besteht nach § 4 Abs. 1 Satz 6 KSpTG die widerlegbare Vermutung dafür, dass keine zusätzliche Beeinträchtigung anderer Belange besteht. Eine Abwägung im Einzelfall bleibt im Planfeststellungsverfahren indes erforderlich, wie auch die Entwurfsbegründung – wenngleich mit fehlerhafter Wiedergabe des Wortlauts der Gesetzänderung – ausdrücklich klarstellt (vgl. Begründung, S. 49).

2. Verfahrensänderungen

Nach § 4 Abs. 3 KSpTG werden Kohlendioxidleitungen, die den Bereich eines Werksgeländes nicht überschreiten, von der Pflicht zur Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens ausgenommen. Diese Leitungen unterliegen jedoch weiterhin der Genehmigungspflicht nach immissionsschutzrechtlichen Vorschriften.

Nach dem Entwurf soll die Behörde gem. § 4 Abs. 2 Satz 1 KSpTG darauf hinwirken, dass die Öffentlichkeit möglichst vor Antragstellung informiert wird (§ 4 Abs. 1 Satz 2 KSpTG a.F.). Der Entwurf sieht darüber hinaus in § 4 Abs. 5 KSpTG vor, dass an Stelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine Plangenehmigung nach § 74 Abs. 6 VwVfG erteilt werden kann. Die Plangenehmigung entfaltet zwar dieselbe Rechtswirkung wie ein Planfeststellungsbeschluss: durch sie wird die rechtliche Zulässigkeit des Vorhabens umfassend festgestellt. Sie ergeht jedoch in einem deutlich verschlankten und somit beschleunigten Verfahren, in dem insbesondere die förmliche Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 73 VwVfG entfällt.

Durch die vorgesehene Begriffsbestimmung in § 3 Nr. 6 KSpTG gilt eine Umweltverträglichkeitsprüfung gemäß §§ 6 bis 14 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung („UVPG“) i.V.m. Nr. 19.10 des Anhangs 1 zum UVPG für alle Kohlendioxidleitungen, mit der Ausnahme von Leitungen, die den Bereich eines Werksgeländes nicht überschreiten (vgl. Begründung, S. 46 f.).

II. Planfeststellungsverfahren von Kohlendioxidleitungen, § 4a KSpTG

Der Gesetzentwurf aktualisiert und fasst bei Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren von Kohlendioxidleitungen vorhandene Verweise auf die Regelungen des EnWG klarer.

1. Anhörungs- und Erörterungsverfahren

Die Anhörungs- und Erörterungsverfahren sollen im Sinne eines effektiven Planfeststellungsverfahrens zum Bau von Kohlendioxidleitungen gestrafft werden, soweit dadurch nicht das berechtigte Interesse der Öffentlichkeit an einer Anhörung unangemessen beeinträchtigt wird (vgl. Begründung, S. 51).

Für unwesentliche Änderungen oder Erweiterungen sieht der Entwurf anstelle eines Planfeststellungsverfahrens ein Anzeigeverfahren vor. § 4a Abs. 1 Nr. 5 KSpTG verweist hierzu auf § 43f Abs. 1 Nr. 1 1. Alt., Nr. 2 und Nr. 3 sowie Abs. 4 und Abs. 6 EnWG, sodass unwesentliche Änderungen nach Anzeige zugelassen werden können. Der Verweis auf § 43f Abs. 1 Nr. 1 1. Alt., Nr. 2 und Nr. 3 sowie Abs. 4 EnWG, soll einem straffen Verfahren als auch einer angemessenen Berücksichtigung von Umweltbelangen gerecht werden (vgl. Begründung, S. 53).

Flankierend wird der Begriff der „wesentlichen Änderung“ in § 3 Nr. 17 KSpTG neugefasst. Eine Änderung gilt nur dann als wesentlich, wenn sie zusätzliche erhebliche nachteilige Auswirkungen auf Menschen oder Umwelt haben kann. Auf diese Weise soll ein Planfeststellungsverfahren nur dann erforderlich sein, wenn derartige erhebliche Auswirkungen zu erwarten sind (vgl. Begründung, S. 48).

2. Vorzeitiger Baubeginn und Vorrang

Um einen verfahrensmäßigen Gleichlauf beim Ausbau der Leitungsinfrastruktur für Kohlendioxid und Wasserstoff zu gewährleisten, Synergieeffekte zu nutzen und die mit der Errichtung verbundenen Belastungen möglichst gering zu halten, sieht der Gesetzentwurf in § 4a Abs. 5 KSpTG vor, dass die beteiligten Behörden Vorhaben zur Errichtung, zum Betrieb sowie zu wesentlichen Änderungen von Kohlendioxidleitungen im Rahmen der Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren vorrangig bearbeiten (vgl. Begründung, S. 55).

Die behördliche Prüfungspflicht nach § 4 Abs. 2 Satz 3 KSpTG a.F., nach der ein ausländischer Speicher danach überprüft werden muss, ob dieser in Übereinstimmung mit der EU-Richtlinie 2009/31/EG errichtet und betrieben wird, entfällt. Damit wird das Verfahren für grenzüberschreitende Kohlendioxidtransporte vereinfacht. Dasselbe gilt dann, wenn das Kohlendioxid in einen anderen Staat transportiert werden soll, der die Richtlinie umgesetzt hat (vgl. Begründung, S. 55).

3. Umsetzung und Überwachung

Zur Planungsbeschleunigung soll die zuständige Behörde mit Zustimmung des Trägers des Vorhabens die Möglichkeit erhalten, einen externen Projektmanager nach § 4a Abs. 1 Nr. 6 KSpTG i.V.m. § 43g EnWG zu beauftragen. Dieser Projektmanager kann auf Kosten des Trägers mit der Vorbereitung und Durchführung von bestimmten Verfahrensschritten beauftragt werden (vgl. Begründung, S. 53).

Die Planfeststellungsbehörde bleibt nach dem Entwurf auch nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses zuständig und überwacht die Einhaltung der umweltbezogenen Bestimmungen nach § 4a Abs. 1 Nr. 7 KSpTG i.V.m. § 43i EnWG. Dadurch sollen Umweltfolgen schnell erkannt und korrigiert werden können (vgl. Begründung, S. 53).

Darüber hinaus erlaubt § 4a Abs. 1 Nr. 8 KSpTG i.V.m. § 43j EnWG beim Bau von Kohlendioxidleitungen die Miteinbeziehung von Leerrohren in das Planfeststellungs- und Planbeschlussverfahren, um spätere Kabelanbindungen ohne größeren Eingriff zu ermöglichen. Der Entwurf sieht hier besondere Bedeutung für Offshore-Anbindungsleitungen, da zukünftige Bedarfe an Hochspannungsleitungen von Offshore-Windparks mit eingeplant werden sollen (vgl. Begründung, S. 53 f.).

4. Umwidmung bestehender Leitungen

Der Entwurf ermöglicht in § 4a Abs. 2 KSpTG, vorhandene Gas-, Wasserstoff- und Produktleitungen auf den Transport von Kohlendioxid umzustellen, ohne dass dafür ein erneutes Planfeststellungverfahren durchgeführt werden muss. Die Umwidmung ist aufgrund eines geringen Gefahrenpotentials von Kohlendioxidleitungen im Vergleich zu Gas-, Wasserstoff- und Produktionsleitungen möglich. Nach § 113c Abs. 3 EnWG muss die geänderte Nutzung der zuständigen Behörde angezeigt werden und die Leitung muss auch nach Umstellung auf den Transport von Kohlendioxid den Anforderungen an die technische Sicherheit nach § 49 Abs. 1 EnWG genügen (vgl. Begründung, S. 54).

III. Vorgesehene Änderungen im Planfeststellungsverfahren für Kohlendioxidspeicher, §§ 11,13 KSpTG

Die Errichtung, der Betrieb sowie wesentliche Änderungen von Kohlendioxidspeichern bedürfen nach § 11 Abs. 1 Satz 1 KSpTG der Planfeststellung durch die zuständige Behörde. Der Gesetzentwurf sieht auch für Kohlendioxidspeicher in § 11 Abs. 1 Satz 2 KSpTG vor, dass deren Errichtung und Betrieb im überragenden öffentlichen Interesse liegt. § 13 Abs. 1 KSpTG normiert umfangreiche Zulassungsvoraussetzungen.

1. Zulassungsvoraussetzungen, § 13 KSpTG

Der Gesetzentwurf regelt in § 13 Abs 1 Satz 1 Nr. 8 KSpTG, dass Kohlendioxidspeicher nur erlaubt werden dürfen, wenn es zu keiner wesentlichen Beeinträchtigung des Baus und Betriebs von Windenergieanlagen auf See und Offshore-Anbindungsleitungen, sonstigen Energiegewinnungsanlagen zur Erzeugung von Wasserstoff sowie Wasserstoffleitungen kommt. Damit wird dem Grundsatz Rechnung getragen, dass zur Erreichung der Klimaziele nach dem KSG, dem Ausbau erneuerbarer Energien und dem Hochlauf der Wasserstoffwirtschaft Priorität eingeräumt werden muss.

2. Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone und des Festlandsockels

Im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone und des Festlandsockels sieht der Gesetzentwurf ein erhebliches Speicherpotential von Kohlendioxid. Um die Speicherung von Kohlendioxid in diesem Gebiet zu ermöglichen, regelt der Entwurf die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die der Injektion von Kohlendioxid über oder auf der Wasseroberfläche dienen. So darf die Stelle der Injektion am Meeresboden und die Gesteinsschichten, unter die das Kohlendioxid injiziert werden soll, nicht zu einem zum 31. Dezember 2023 nach § 57 Abs 2 Bundesnaturschutzgesetz geschützten Meeresgebiet oder in einem Abstand von weniger als acht Km dazu befinden (vgl. § 13 Abs. 1 Nr. 9 a), b), c) KSpTG).

Darüber hinaus dürfen sich in dem Bereich, in dem Anlagen über der Wasseroberfläche in der Nordsee ausgeschlossen sind (Abbildung 16 in der oben genannten Anlage zur Verordnung), keine Anlagen zur Injektion von Kohlendioxid befinden (§ 13 Abs. 1 Nr. 9e KSpTG).

Der Gesetzentwurf stellt in § 13 Absatz 1 Nr. 9f KSpTG klar, dass in der ausschließlichen Wirtschaftszone und dem Festlandsockel nur solche Kohlendioxidspeicher zugelassen werden dürfen, die sich zu einem Anteil von mindestens drei Vierteln im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone und des Festlandsockels befinden und auch die Injektion von Kohlendioxid nur innerhalb dieser Bereiche zulässig ist.

3. Vorgesehene Änderungen

Der Gesetzentwurf sieht vor, dass die zuständige Behörde Stellungnahmen bei allen relevanten Behörden i.S.d. Gedankens des „One-Stop-Shop“ nach § 19 Satz 4 KSpTG einholt (vgl. Begründung, S. 64). Nach § 19 Satz 5 KSpTG ist eine Frist zur Stellungnahme von den befragten Behörden von zwei Monaten vorgesehen. Bereits vor dem Verfahren hat die Behörde nach § 11 Abs. 1a KSpTG darauf hinzuwirken, dass die Öffentlichkeit möglichst vor Antragsstellung beteiligt wird.

Durch die gesetzliche Verankerung der Kooperationsvereinbarungen in § 33 Abs. 1 Satz 2 KSpTG wird die Praxis der Gasnetzbetreiber übernommen, die eine Zusammenarbeit von Betreibern von Kohlendioxidnetzen und Kohlendioxidspeichern vorsieht, um einen effizienten Anschluss und Zugang zu gewährleisten.

Zur Identifizierung geeigneter Speicherorte auf dem Festlandsockel und in der ausschließlichen Wirtschaftszone ist eine vorherige Untersuchungsgenehmigung nach Maßgabe des § 7 KSpTG einzuholen. Maßstab für eine Untersuchungsgenehmigung im Bereich des Küstenmeeres, der ausschließlichen Wirtschaftszone und des Festlandsockels ist, ob die Meeresumwelt gefährdet wird. Dabei wird darauf geachtet, ob die Untersuchung bzw. Erkundung die Meeresumwelt insbesondere durch akustische Beeinträchtigten gefährdet (vgl. Begründung, S. 58 f.).

4. Ungenügende Speicherkapazität

Der Gesetzesentwurf sieht in § 25 Abs. 3 KSpTG vor, dass die Bundesregierung durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates feststellen kann, dass die zur Verfügung stehenden Speicherkapazitäten nicht ausreichend sind. Auf Grundlage dieser Feststellung kann die Bundesregierung im Rahmen einer Gesamtabwägung in derselben Rechtsverordnung eine Ausweitung der Speicherkapazitäten nach § 13 Abs. 1 Satz 3 KSpTG im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone und des Festlandsockels beschließen. § 13 Abs. 1 Satz 3 KSpTG legt fest, dass im Falle der Ausweitung nicht die Mindestabstände des § 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 a und b KSpTG zu geschützten Meeresgebieten und nicht der Ausschluss der Speicherung unterhalb von geschützten Meergebieten nach § 13 Abs 1 Satz 1 Nr. 9 c KSpTG gelten.

Der Entwurf sieht in § 25 Abs. 4 KSpTG eine Ermächtigung des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie („BMWE“) vor, durch Rechtsverordnung eine Zahlungspflicht pro Tonne nicht geschaffener jährlicher Kohlendioxid-Injektionskapazität für jedes Jahr der Nichterfüllung sowie der nicht vollständigen oder nicht rechtzeitigen Erfüllung des Beitrags im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Umwelt, Klimaschutz, Naturschutz und nukleare Sicherheit und mit Zustimmung des Bundesrates festzulegen. Dabei wird klargestellt, dass es bei der Zahlungspflicht insbesondere darum geht, den mit der Nichterfüllung, nicht vollständigen oder nicht rechtzeitigen Erfüllung einhergehenden wirtschaftlichen Vorteil abzuschöpfen. Höchstgrenze für die Festsetzung durch das BMWE ist der Betrag, der sich aus einer entsprechenden Anwendung des § 46 Abs. 1 Satz 1 und 2 TEHG ergibt.

5. Langzeitsicherheit

Damit das gespeicherte Kohlendioxid nicht wieder in die Atmosphäre gelangen kann, stellt der Gesetzentwurf Anforderungen an die „Langzeitsicherheit” gemäß § 3 Nr. 9 KSpTG, dass das injizierte Kohlendioxid mit einer Wahrscheinlichkeit von 66 % bis 90 % über einen Zeitraum von mehr als 1000 Jahren zu mehr als 99 % zurückgehalten wird (vgl. Begründung, S. 47). Die Langzeitsicherheit ist nach § 25 Abs. 1 Nr. 1 KSpTG eine Anforderung, der Kohlendioxidspeicher genügen müssen.

C. Enteignungs- und Zugangsverfahren

I. Erweiterte Enteignungsmöglichkeiten, § 4b KSpTG

Der Gesetzentwurf sieht durch eine Neufassung des § 4b KSpTG erweiterte Enteignungsmöglichkeiten vor. Die bisherige Prüfung, ob der Enteignungszweck „an anderer Stelle” erreicht werden kann, entfällt. Da Leitungen regelmäßig auch an anderer Stelle errichtet werden können (vgl. Begründung, S. 56). Stattdessen ist zu prüfen, ob der Enteignungszweck auf andere „zumutbare Weise“ erreicht werden kann.

Das Vorhaben muss dazu dienen, Kohlendioxid zu einem Kohlendioxidspeicher zu transportieren und so zum Zwecke des Klimaschutzes die Emission von Kohlendioxid in Deutschland zu vermindern. Der § 4b Satz 2 KSpTG umfasst direkte Verbindungen nicht nur zu einem Kohlendioxidspeicher, sondern auch solche zu Häfen, Leitungsnetzen oder sonstiger Infrastruktur zwecks Weitertransports zu einem Kohlendioxidspeicher (vgl. Begründung, S. 56).

Dass das öffentliche Interesse an einer Kohlendioxidleitung auch im Transport von Kohlendioxid zwecks Deckung eines nachgewiesenen Bedarfs für die Nutzung von Kohlendioxid besteht, stellt der Entwurf in § 4b Satz 3 KSpTG fest. Hier wird gerade in der chemischen Industrie ein großer Abnehmer gesehen (vgl. Begründung, S. 56 f.).

Für die Entschädigung gelten weiterhin die Bestimmungen der Enteignungsgesetze der Länder nach § 4b Satz 5 KSpTG i.V.m. § 15 Abs. 3 Satz 2 KSpTG.

II. Diskriminierungsfreier Netzzugang, § 33 Abs. 1 KSpTG

Der Gesetzentwurf etabliert in § 33 Abs. 1 KSpTG eine Zugangsregelung, die Betreiber von Kohlendioxidleitungsnetzen verpflichtet, anderen Unternehmen den Anschluss an ihr Kohlendioxidleitungsnetz und den Zugang zu diesem diskriminierungsfrei zu gewähren. Die Betreiber von Kohlendioxidleitungen dürfen dabei hinsichtlich technischer und wirtschaftlicher Bedingungen keine schlechteren Konditionen gewähren als diejenigen, die sie in vergleichbaren Fällen bei eigenen Leistungen im Unternehmen oder gegenüber verbundenen Unternehmen anwenden.

III. Verbot von Kohleemissionen, § 33 Abs. 5 KSpTG

Eine Neuerung sieht der Gesetzentwurf mit dem Verbot der Nutzung, des Transports und der Speicherung von Kohlendioxid aus der Energieerzeugung aus Kohle in § 33 Abs. 5 KSpTG vor. Anknüpfungspunkt sind hier die Emissionen, die aus Anlagen entstanden sind, die in den räumlichen Anwendungsbereich des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes („TEHG“) fallen und in Anhang 1 Teil 2 Nr. 1 bis 4 des TEHG genannt sind.

Mit dem Verbot will der Gesetzgeber nach der Gesetzesbegründung sicherstellen, dass auch durch die Speicherung von Kohlendioxid im industriellen Maßstab keine weiteren Anreize geschaffen werden, fossile Energieträger zu verbrennen (vgl. Begründung, S. 67). Ohne das Verbot könnten CCS und CCU auch auf solche Kraft-Wärme-Koppelungsanlagen verwendet werden, die Kohle verbrennen. Kraft-Wärme-Koppelungsanlagen, die Gas verbrennen, sind hingegen nicht ausgeschlossen.

Nach Ansicht der Bundesregierung würde CCS für Kohle würde das Ziel des Kohleverstromungsbeendigungsgesetzes, die Energieerzeugung durch den Einsatz von Kohle in Deutschland fortwährend zu reduzieren, hinauszögern werden. Gleichzeitig verbleiben für die erheblichen Kohlendioxidmengen, die bei der Kohleverfeuerung anfallen, keine alternativen wirtschaftlichen Transportmöglichkeiten, was die Kohleverstromung noch unattraktiver machen soll (vgl. Begründung, S. 30 f.). Zudem soll verhindert werden, dass das zusätzliche Kohlendioxid aus der Verbrennung von Kohle zu Kapazitätsengpässen im Kohlendioxidleitungsnetz führt, wodurch der Transport von schwer vermeidbaren Emissionen verteuert oder erschwert würde (vgl. Begründung, S. 67).

D. Rechtsschutz, § 39a KSpTG

Der Gesetzentwurf sieht in § 39a KSpTG vor, dass das Oberverwaltungsgericht erstinstanzlich zuständig ist. Nach § 49 Nr. 1 VwGO besteht zudem die Möglichkeit einer unmittelbaren Revision zum Bundesverwaltungsgericht. Unterschiedliche Entscheidungen einzelner Verwaltungsgerichte innerhalb eines Bundeslandes können zu Rechtsunsicherheit führen, weshalb eine zentrale gerichtliche Zuständigkeit innerhalb eines Landes notwendig ist (vgl. Begründung, S. 71). Die schnelle Herstellung von Rechts- und Investitionssicherheit im gerichtlichen Verfahren ist besonders wichtig für den zügigen Ausbau von Speicher- und Leitungskapazitäten (vgl. Begründung, S. 70).

Für Vorhaben in der ausschließlichen Wirtschaftszone ist das Gericht am Sitz der zuständigen Behörde örtlich zuständig (§ 33a Abs. 2 KSpTG).

I. Vorgesehene Änderungen bei den Bußgeldvorschriften

Der Gesetzentwurf sieht eine Erweiterung der möglichen Ordnungswidrigkeiten in § 43 Abs. 1 KSpTG vor. Neu aufgenommen wird zunächst der Tatbestand des Nr. 16a, nach der ein Verstoß gegen eine vollziehbare Anordnung gemäß § 30 Abs. 1 Satz 1 oder Satz 5 KSpTG geahndet werden kann. Der ebenfalls neu eingefügte Tatbestand des Nr.16b stellt klar, dass es künftig ordnungswidrig ist, der Nachweispflicht aus § 30 Abs. 3 Satz 3 KSpTG nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig nachzukommen. Außerdem wird mit dem neuen Tatbestand in Nr. 16c eine Ordnungswidrigkeit für den Fall geschaffen, dass der gemäß § 30 Abs. 4 Satz 3 KSpTG festgesetzte Geldbetrag gar nicht oder nicht fristgerecht entrichtet wird. Schließlich führt der neu hinzugefügte Tatbestand in Nr. 16d dazu, dass auch das nicht erfolgte Verweigern des Anschlusses oder des Zugangs zu Kohlendioxid, das (unter anderem) aus der Verbrennung von Kohle stammt, als Ordnungswidrigkeit geahndet werden kann. Damit präzisiert und erweitert der Gesetzentwurf den Ordnungsrahmen des KSpTG. Ordnungswidriges Handeln kann nach § 43 Abs. 3 KSpTG mit einer Geldstraße von bis zu EUR 20.000,00 bestraft und in den Fällen des § 43 Abs. 3 Nr. 1 und Nr. 2 KSpTG mit einer Geldstrafe von EUR 100.000,00 bestraft werden.

E. Potentiale und Ausblick

Durch die Öffnung des Geltungsbereiches des KSpTG für kommerzielle CCS/CCU-Projekte und die Schaffung eines einheitlichen Rechtsrahmens für alle Kohlendioxidleitungen werden die Weichen für eine neue wegweisende Klimaschutztechnologie gestellt. Für Unternehmen ergeben sich erhebliche Chancen, aber auch regulatorische Herausforderungen. Durch die Öffnung für kommerzielle CCS- und CCU-Projekte im industriellen Maßstab schafft der Gesetzgeber die rechtlichen Grundlagen für eine neue Klimaschutztechnologie, die insbesondere für schwer vermeidbare Industrieemissionen von zentraler Bedeutung ist.

Die diskriminierungsfreien Zugangsregelungen zu Kohlendioxidleitungsnetzen, die erweiterten Enteignungsmöglichkeiten und die gestrafften Planfeststellungsverfahren zeigen den politischen Willen, den Aufbau einer Kohlendioxidtransportinfrastruktur zügig voranzutreiben.

Da es sich beim vorliegenden Gesetzentwurf um ein Zustimmungsgesetz handelt, hängt das Zustandekommen des Gesetzes von der Zustimmung des Bundesrates ab. Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme im Rahmen des parlamentarischen Vorverfahrens grundsätzliche Zustimmung zum Gesetzentwurf signalisiert (BR-Drs. 379/25). So begrüßt er ausdrücklich, dass die Bundesregierung die Änderung des KSpG zügig wieder aufgenommen hat. Der Bundesrat äußert indes auch einige Änderungsvorschläge, welche insbesondere die folgenden Punkte umfassen:

• Der Bundesrat weist darauf hin, dass auch Emissionen aus Gaskraftwerken wie Kohleemissionen behandelt werden und mithin grundsätzlich von der Nutzung der CCU- und CCS-Infrastruktur ausgenommen werden sollten.
• Der Bundesrat verlangt einen besonderen Schutz von Trinkwassereinzugsgebieten an und fordert Beeinträchtigungen insbesondere durch CCS-Vorhaben gesetzgeberisch vorzubeugen.
• Der Bundesrat regt an, nicht bloß für „wesentliche“ Änderungen einer Kohlendioxidleitung ein vorheriges Planfeststellungsverfahren vorauszusetzen, sondern für sämtliche Änderungen einer Kohlendioxidleitung.
• Der Bundesrat fordert, die vorgesehene widerlegliche Vermutung in § 4 Abs. 1 Satz 6 KSpTG zu streichen. Denn es gebe keine wissenschaftlichen Belege dafür, dass bei einer Bündelung von Kohlendioxidleitungen mit Wasserstoffleitungen keine zusätzlichen Beeinträchtigungen entstünden.
• Der Bundesrat begrüßt die Bestrebungen der Bundesregierung, das Planfeststellungsverfahren zu beschleunigen und weist auf weiteres Beschleunigungspotential hin.
• Der Bundesrat weist allgemein darauf hin, den Anwendungsbereich des KSpTG enger zu konkretisieren, um fossile Lock-ins zu vermeiden. Insbesondere solle in der angekündigten Carbon Management-Strategie des Bundes (hierzu bereits in unserem Noerr Insight vom 06.09.2024) eine eindeutige Definition enthalten sein, welche Branchen beziehungsweise Technologien den schwer und den nicht vermeidbaren Emissionen zugeordnet werden.
• Auch macht der Bundesrat auf den europäischen Kontext aufmerksam, in dem der Gesetzentwurf stehe. Dies betreffe insbesondere rechtliche Aspekte u.a. bei der Schaffung von staatlichen Finanzierungsinstrumenten, aber auch in Hinwirken auf eine Verbindung des deutschen Kohlendioxidnetzes mit dem anderer Mitgliedstaaten.

Betroffene Unternehmen sollten daher das Gesetzgebungsverfahren engmaschig verfolgen, insbesondere ob und wie im parlamentarischen Verfahren auf die Änderungsvorschläge des Bundesrates reagiert wird. Besondere Aufmerksamkeit verdient auch die föderale Komponente durch die bereits jetzt vorgesehene Länderklausel, die zu einem Flickenteppich unterschiedlicher Regelungen führen könnte. Unternehmen sollten daher frühzeitig auch die landesrechtlichen Entwicklungen – insbesondere im Hinblick auf mögliche Förderungen und Wettbewerbe (hierzu für NRW bereits unser Noerr Insight vom 31.10.2024) – beobachten, um die großen unternehmerischen Chancen in wirtschaftlichen und ökologischen Erfolg zu verwandeln.