NEST-Beschlüsse bringen Dynamik in die Netzentgeltregulierung für Strom und Gas

Die Bundesnetzagentur hat am 10.12.2025 die ersten Rahmen- und Methodenfestlegungen zur neuen Netzentgeltregulierung für Strom- und Gasnetze bekanntgemacht. Die Festlegungen sind Teil des sogenannten NEST-Prozesses („Netze. Effizient. Sicher. Transformiert.“) und haben grundlegende Auswirkungen auf die Erlöse von Netzbetreibern im Strom- und Gasbereich. Somit wird auch die Frage nach Rechtsschutzmöglichkeiten gegen solche Rahmenfestlegungen der Bundesnetzagentur relevant.

Wesentlicher Inhalt des NEST-Prozesses

Die NEST-Festlegungen treten an die Stelle der bisher durch Rechtsverordnungen der Bundesregierung geregelte Entgeltregulierung. Die Verordnungskompetenz der Bundesregierung hatte der Europäische Gerichtshof mit einem Urteil vom 02.09.2021 für unionsrechtswidrig erklärt, weil die Elektrizitäts- und Gasbinnenmarktrichtlinien die Festlegung von Übertragungs- und Verteilungstarifen in die ausschließliche Zuständigkeit der unabhängigen Regulierungsbehörden stellen. Mit der zwischenzeitlichen Neuregelung insbesondere in § 21 und 21a EnWG legte der deutsche Gesetzgeber folglich die Zuständigkeit der Bundesnetzagentur fest, wo intern wiederum die neu geschaffene Große Beschlusskammer zuständig ist. Dementsprechend treten die Anreizregulierungsverordnung („ARegV“) sowie die Strom- und Gasnetzentgeltverordnung („StromNEV“ und „GasNEV“) zum Ende der 4. Regulierungsperiode außer Kraft und werden durch die NEST-Festlegungen ersetzt.

Rückblick auf das Festlegungsverfahren

Den Festlegungen ging ein mehrstufiges Konsultationsverfahren voraus. Im Juni 2025 hat die Bundesnetzagentur Entwürfe der Festlegungen (vorläufige NEST-Entwürfe) veröffentlicht und zur Konsultation gestellt. Ende Oktober wurde schließlich der Länderausschuss der Landesregulierungsbehörden mit den Entwürfen förmlich befasst. Ein Benehmen mit dem Länderausschuss konnte allerdings nicht hergestellt werden: Der Länderausschuss kritisierte insbesondere die Verkürzung der Regulierungsperiode von fünf auf drei Jahre.

Die finalen Beschlüsse bestehen aus zwei Rahmenfestlegungen für Strom- und Gasnetzentgelte („RAMEN Strom“ bzw. „RAMEN Gas“) und mehreren Methodenfestlegungen jeweils zur Ermittlung des Ausgangsniveaus, der Kapitalverzinsung, zum Effizienzvergleich sowie zum generellen sektoralen Produktivitätsfaktor.

Wesentliche Änderungen gegenüber vorläufigen NEST-Entwürfen

Die finalen Beschlüsse enthalten nochmals Änderungen gegenüber den vorläufigen NEST-Entwürfen. Hinsichtlich des Effizienzwertes, der für die Bestimmung der Erlösobergrenze relevant ist, galt für besonders (kosten-)ineffiziente Netzbetreiber in der Anreizregulierungsverordnung bislang ein Mindesteffizienzwert von 60 % (vgl. § 12 Abs. 4 ARegV). Dieser Mindesteffizienzwert hat zur Folge, dass auch ineffiziente Netzbetreiber so viele Erlöse erzielen durften, als hätten sie einen Effizienzwert erreicht, der dem Mindesteffizienzwert entspricht. Um die Zahl von Härtefallanträgen und damit den bürokratischen Aufwand zu reduzieren, sieht die Methodenfestlegung zum Effizienzvergleich vor, den Mindesteffizienzwert auf 70 % anzuheben. Im Übrigen sollen die Erlösobergrenzen im Effizienzvergleich dadurch stabilisiert werden, dass – im Zusammenhang mit der noch ausstehenden Festlegung des Schwellenwerts für das vereinfachte Verfahren – künftig 90 % der Netzbetreiber dem Regelverfahren unterliegen.

Bei der Bestimmung der Finanzierungskosten, die als Kapitalkostenaufschlag auf die Erlösobergrenze in die Netzentgelte einfließen, um Zinskosten von Fremdkapital abzudecken, wollte die Bundesnetzagentur nach den vorläufigen NEST-Entwürfen vom Juni zunächst einen gleichgewichteten Durchschnittswert der vergangenen sieben Jahre ansetzen, sodass etwa auch Jahre mit Nullzinsen eingeflossen wären. Die Methodenfestlegung zur Kapitalverzinsung sieht nunmehr eine Differenzierung nach Bestandsvermögen und Neuinvestitionen vor. Bei Neuinvestitionen erfolgt die Bestimmung des Fremdkapitalzinssatzes auf Grundlage des Jahreswertes des jeweiligen Anschaffungsjahres, wodurch Investitionen in Jahren mit höheren Zinsen dynamisch berücksichtigt werden. Diese Differenzierung hat zur Folge, dass die Zinskosten für Fremdkapital weniger pauschal abgebildet werden und somit gegebenenfalls in einem erhöhten Umfang auf die jeweilige Erlösobergrenze aufgeschlagen werden. Allerdings erfolgt die Festlegung weder vollkommen jahresscharf – es bleibt bei einem Durchschnitt – noch spezifisch für jeden Netzbetreiber; stattdessen will die Bundesnetzagentur bei den künftigen konkreten Festlegungen des Fremdkapitalzinssatzes auf ohnehin verfügbare Investitionsdaten aller Netzbetreiber zurückgreifen.

Der OPEX-Aufschlag, also der Aufschlag von Kosten u. a. von Personal, Wartung oder Netzdigitalisierung, wurde bislang zu Beginn einer Regulierungsperiode von der Bundesnetzagentur festgelegt. Folglich durften Netzbetreiber während einer Regulierungsperiode ihre Betriebsausgaben nur in der Höhe durch Netzentgelte decken, wie sie von der Bundesnetzagentur vorab festgelegt worden war. Da die Kosten innerhalb einer Regulierungsperiode regelmäßig ansteigen, sahen die vorläufigen NEST-Entwürfe noch vor, dass Stromnetzbetreiber im Regelverfahren künftig steigende Betriebskosten bei der Ermittlung der Erlösobergrenze berücksichtigen dürfen. Während damit zunächst nur größere Netzbetreiber, deren Entgelte im Regelverfahren bestimmt werden, profitiert hätten, sieht die RAMEN-Festlegung nunmehr vor, dass die jährliche Anpassung des OPEX-Aufschlags für alle Verteilnetzbetreiber gilt – und damit auch für die kleineren Netzbetreiber im vereinfachten Verfahren, da auch sie ihre Netze unterhalten und digitalisieren müssen. Diese Änderung, die zunächst jedenfalls nur für die 5. Regulierungsperiode gelten soll, bedeutet einerseits für die Netzbetreiber eine Erhöhung der erwarteten Erlöse, andererseits für die Netzkunden eine zusätzliche finanzielle Belastung.

Wie schon bislang vorgesehen soll die Dauer der Regulierungsperiode ab der 6. Regulierungsperiode von bislang fünf Jahren auf drei Jahre verkürzt werden. Auf die Kritik des Länderausschusses hat die Bundesnetzagentur lediglich insoweit reagiert, dass sie vor dem Übergang in die dreijährigen Perioden evaluieren wird, ob die verschiedenen Vereinfachungs- und Beschleunigungsinstrumente ausreichen, um den kürzeren Prüfzyklus praktisch umzusetzen. An der Verkürzung selbst und der Notwendigkeit für Netzbetreiber, Ineffizienzen rascher abzubauen, hält die Bundesnetzagentur damit aber im Ergebnis fest.

Weitere Festlegungen noch offen

Die Beschlüsse der Bundesnetzagentur umfassen noch nicht alle vorgesehenen Festlegungen für die künftige Netzentgeltsystematik, so dass weitere Beschlüsse noch ausstehen. So enthält die Methodenfestlegung zur Festlegung zur Kapitalverzinsung etwa noch keine konkrete Gewichtung der Fremdkapitalzinssätze für Neuinvestitionen für die fünfte Regulierungsperiode, weil dafür noch nicht alle erforderlichen Daten vorliegen. Auch der wirtschaftliche Schwellenwert, bis zu dem Netzbetreiber das vereinfachte Verfahren wählen können, wird erst später festgelegt und bis 30.11. des Basisjahres an die Landesregulierungsbehörden übermittelt.

Daneben laufen noch weitere Festlegungsverfahren: Ebenfalls vor Weihnachten hat die Bundesnetzagentur einen Festlegungsentwurf zur Qualitätsregulierung veröffentlicht und das Konsultationsverfahren bis 06.02.2026 eröffnet. Des Weiteren legt die Bundesnetzagentur gesondert den Regulierungsrahmen für Übertragungsnetzbetreiber fest, wofür sie am 10.12.2025 ebenfalls einen Festlegungsentwurf zur Konsultation gestellt hat.

Während sich die NEST-Festlegungen auf die Einnahmenseite der Netzbetreiber beziehen und regeln, wie viel die Netzbetreiber über Netzentgelte einnehmen dürfen, legt die Bundesnetzagentur schließlich im parallelen AgNes-Verfahren („Allgemeine Netzentgeltsystematik Strom“) fest, welche Netznutzer die Netzentgelte in welcher Höhe zu tragen haben. Im AgNes-Verfahren finden nach der Veröffentlichung eines Diskussionspapiers im September 2025 derzeit diverse Expertenaustausche statt. Die finalen Festlegungen sollen Ende 2026 folgen.

Neuregelung beim Rechtsschutz

Die von der Bundesnetzagentur beschlossenen NEST-Festlegungen bleiben hinter den Forderungen der Netzbetreiber zurück, die im Rahmen des Konsultationsverfahrens bis zuletzt geäußert wurden, und werfen die Frage auf, ob der neue Regulierungsrahmen den steigenden Investitions- und Versorgungsbedarfen im Stromsektor sowie der politisch gewünschten Transformation der Gasnetze ausreichend Rechnung trägt.

Angesichts dieser hohen Relevanz stellt sich damit auch die Frage, welche Rechtsschutzmöglichkeiten Netzbetreibern offenstehen, um die Rahmen- und Methodenfestlegungen der Bundesnetzagentur gerichtlich überprüfen zu lassen. Das ist insbesondere deshalb relevant, weil die Beschwerdefrist gegen die Festlegungen selbst nur einen Monat ab ihrer Bekanntgabe beträgt.

Die am 23.12.2025 in Kraft getretene Änderung des Energiewirtschaftsrechts (wir berichteten) soll diese Rechtsschutzmöglichkeit aber – zumindest klarstellend – erweitern. So sieht der neu geschaffene § 75 Abs. 3a EnWG vor, dass in Beschwerdeverfahren gegen Entscheidungen der Regulierungsbehörde die Rechtmäßigkeit einer vorausgegangenen Festlegung der Großen Beschlusskammer der Bundesnetzagentur auch nach Ablauf der für die Festlegung geltenden Beschwerdefrist inzident überprüft werden kann. Ein Risiko bleibt insoweit, als die Neuregelung nicht klarstellt, in welcher Tiefe eine inzidente Überprüfung stattfindet.

Handlungsoptionen

Netzbetreiber sollten ausgehend von den beschlossenen NEST-Festlegungen ihre Investitionsplanungen überprüfen, Maßnahmen zur Hebung des Effizienzwertes planen und – im Fall kleinerer Netzbetreiber – einen etwaigen Wechsel ins Regelverfahren prüfen. Allgemein gilt es, die Auswirkungen der Festlegungen auf die künftigen Netzentgelte und damit die Einnahmenstruktur zu prüfen.

Gerne unterstützt und berät unser Team Energie & Infrastruktur Netzbetreiber und Netzkunden bei der Erarbeitung und Umsetzung von Handlungsoptionen.