Referenten­entwurf zur Um­setzung der EU-Verbraucher­kredit­richtlinie 2023 – Neue aufsichts­rechtliche Vorgaben

Am 23.06.2025 hat das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz den Referentenentwurf zur Umsetzung der Verbraucherkreditrichtlinie (EU) 2023/2225 vom 18.10.2023 (VK-RL 2023) nebst Änderungssynopse veröffentlicht. Der Referentenentwurf sieht zum einen erhebliche Änderungen im Bereich des Verbraucherdarlehensrechts vor, auf den wir an anderer Stelle bereits eingegangen sind (siehe dazu unseren Beitrag). Zum anderen enthält der Referentenentwurf aufsichtsrechtliche Neuerungen, die im Folgenden erläutert werden.

Eigenständige Erlaubnispflicht für Darlehensvermittler in der Gewerbeordnung

Der Referentenentwurf übernimmt die aufsichtsrechtlichen Anforderungen der VK-RL 2023 an Darlehensvermittler durch Änderungen der Gewerbeordnung (GewO) in das nationale Aufsichtsrecht. Dazu wird mit § 34k GewO-RefE ein eigenständiger Erlaubnistatbestand für Darlehensvermittler geschaffen, die bisher gemeinsam mit Immobilienmaklern, Bauträgern, Baubetreuern und Wohnimmobilienverwaltern in § 34c GewO geregelt waren.

Die Erlaubnispflicht in § 34k GewO-RefE gilt für die gewerbsmäßige Vermittlung von Darlehensverträgen oder – insoweit inhaltlich neu – Finanzierungshilfen i.S.v. § 506 BGB. Dies bedeutet, dass bspw. Vermittler von Finanzierungsleasingverträgen, die bislang üblicherweise nicht als Darlehensverträge i.S.v. § 34c GewO eingeordnet werden, erstmals einer Erlaubnispflicht unterstellt werden. Vermittler von Immobiliar-Verbraucherdarlehen unterliegen weiterhin der Erlaubnispflicht nach § 34i GewO.

Inhaltlich ebenfalls neu ist die Beschränkung der Ausnahme von der Erlaubnispflicht für Darlehensvermittler, die lediglich zur Finanzierung der von ihnen abgeschlossenen Warenverkäufe oder zu erbringenden Dienstleistungen Darlehensverträge vermitteln oder die Gelegenheit zum Abschluss solcher Verträge nachweisen. Diese Ausnahme soll nach § 34d GewO-RefE künftig (anders als derzeit in § 34c Abs. 5 Nr. 2 GewO geregelt) lediglich für solche Gewerbetreibende greifen, die als Kleinstunternehmen oder kleine oder mittlere Unternehmen i.S. der Empfehlung 2003/361/EG gelten. Wenn der Entwurf so umgesetzt wird, dürfte dies bei manchen Unternehmen zur Erlaubnispflicht führen.

Ähnlich wie es für das Wertpapiergeschäft bei der Honoraranlageberatung bereits bekannt ist, sollen als unabhängige Berater auftretende Darlehensvermittler keine Zuwendungen annehmen dürfen und für ihre Empfehlung eine ausreichende Zahl von auf dem Markt verfügbaren Darlehensverträgen einbeziehen. (§ 34k Abs. 5 GewO-RefE).

Neu ist auch der in § 34k Abs. 6 GewO-RefE vorgesehene Sachkundenachweis und eine entsprechende Weiterbildungspflicht für Darlehensvermittler, der für Beschäftigte gilt, die bei der Vermittlung oder Beratung von Darlehen oder Finanzierungshilfen mitwirken oder in leitender Position für diese Tätigkeiten verantwortlich sind.

Neu ist weiterhin, dass sich künftig auch zugelassene Darlehensvermittler in das bspw. für Versicherungs- und Finanzanlagevermittler bereits bekannte Vermittlerregister eintragen zu lassen haben (§ 11a GewO-RefE).

Der Referentenentwurf sieht für die neu strukturierte Erlaubnispflicht für Darlehensvermittler Übergangsregelungen vor (§ 162 GewO-RefE). Dies führt indes für solche Darlehensvermittler, die bereits über eine Erlaubnis zur Darlehensvermittlung nach § 34c GewO verfügen, nicht dazu, dass die Erlaubnis nach § 34k GewO-RefE als erteilt gilt, sondern lediglich zu einer Privilegierung bei den Prüfungen im Rahmen des Erlaubnisverfahrens. Bis zum 19.11.2026 müssen diese Erlaubnisinhaber eine Erlaubnis nach § 34k GewO-RefE erwerben und sich in das Vermittlerregister eintragen lassen. Gleiches gilt für Gewerbetreibende, die bislang von der Ausnahme der Erlaubnispflicht nach § 34c Abs. 5 Nr. 2 GewO Gebrauch machen und nicht unter die enger gefasste künftige Ausnahme für Kleinstunternehmen oder kleine oder mittlere Unternehmen fallen. 

Verschärfte Anforderungen für die Vergabe von Verbraucherdarlehen

Der Referentenentwurf enthält ferner zusätzliche aufsichtsrechtlichen Vorgaben für die Vergabe von Verbraucherdarlehen und Finanzierungshilfen (§ 18a KWG-RefE). Wie die VK-RL 2023 selbst folgt auch der Referentenentwurf dem Ansatz, die Anforderungen für die Vergabe von Allgemein-Verbraucherdarlehen an den bereits geltenden Maßstäben für Immobiliar-Verbraucherdarlehen auszurichten.

Kreditwürdigkeitsprüfung

Nach geltendem Recht erfordert der Abschluss eines Allgemein-Verbraucherdarlehens lediglich, dass aus der Kreditwürdigkeitsprüfung keine erheblichen Zweifel an der Kreditwürdigkeit des Darlehensnehmers resultieren. Nach dem Referentenentwurf soll nun der bereits für Immobiliar-Verbraucherdarlehen bestehende Maßstab, dass der Abschluss des Darlehensvertrages nur zulässig sein soll, wenn es wahrscheinlich ist, dass der Darlehensnehmer seinen Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem Darlehensvertrag vertragsgemäß nachkommen kann, auch für allgemeine Verbraucherdarlehensverträge gelten (§ 18a Abs. 1 KWG-RefE).

Die Kreditwürdigkeit soll nach dem Referentenentwurf bei mehreren Darlehensnehmern eines Verbraucherdarlehens auf Grundlage der gemeinsamen Rückzahlungsfähigkeit geprüft werden (§ 18a Abs. 1a KWG-RefE). Auch für Immobiliar-Verbraucherdarlehen besteht eine solche Regelung in Ermangelung einer entsprechenden Bestimmung in der Wohnimmobilienkreditrichtlinie bislang nicht. Die Wohnimmobilienkreditrichtlinie ist jedoch, wie im Referentenentwurf ausgeführt, für zusätzliche methodische Vorgaben zur Kreditwürdigkeitsprüfung offen.

Neben weiteren Angleichungen der Anforderungen für den Kreditvergabeprozess bei Allgemein-Verbraucherdarlehensverträgen an bereits bestehende Vorgaben bei Immobiliar-Verbraucherdarlehen werden im Referentenentwurf die Informationen präzisiert, auf deren Grundlage eine Kreditwürdigkeitsprüfung zu erfolgen hat (§ 18a Abs. 3 und 4 KWG-RefE). Bei allen Verbraucherdarlehen sollen die Entscheidungen über die Kreditvergabe auf Grundlage erforderlicher einschlägiger und genauer Informationen zu Einkommen, Ausgaben sowie anderen finanziellen und wirtschaftlichen Umständen des Darlehensnehmers erfolgen. Dazu können interne und externe Quellen genutzt werden, nicht jedoch soziale Netzwerke. Klargestellt wird, dass die einzuholenden Angaben in einem angemessenen Verhältnis zu der Art, der Laufzeit, der Höhe und den Risiken des Darlehens für den Darlehensnehmer stehen.

Neu ist ferner, dass die einzuholenden Informationen bei Allgemein-Verbraucherdarlehen keine in Art. 9 Abs. 1 DSGVO genannten Kategorien personenbezogener Daten erfassen dürfen. Solche personenbezogenen Daten erfassen Daten, aus denen die rassische und ethnische Herkunft, politische Meinungen, religiöse oder weltanschauliche Überzeugungen oder die Gewerkschaftszugehörigkeit hervorgehen. Nicht als Kategorie erfasst sind hingegen Alter und Geschlecht. Warum der Referentenentwurf damit nicht dem Umsetzungsauftrag der VK-RL 2023 folgt, das Diskriminierungsverbot bei der Kreditvergabe auch auf das Alter und das Geschlecht zu erstrecken (Art. 6 VK-RL 2023 und Art. 21 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union), ist auch vor dem Hintergrund der Möglichkeit zur differenzierenden Umsetzung bei objektiv gerechtfertigten Kriterien (Art. 6 Abs. 2 VK-RL 2023) zumindest nicht offenkundig.

Sowohl für Allgemein-Verbraucherkreditverträge als auch für Immobiliar-Verbraucherkredite neu ist die Anforderung, den Darlehensnehmer bei einem spezifischen Risiko des Verbraucherdarlehens zu warnen (§ 18a Abs. 1b KWG-RefE).

Mit den vorgeschlagenen Änderungen bei der Kreditwürdigkeitsprüfungsprüfung wird ein Gleichklang zu den im Referentenentwurf vorgeschlagenen entsprechenden zivilrechtlichen Regelungen hergestellt (§§ 505a bis 505d, 511 Abs. 2 BGB-RefE). Freilich erhalten die Regelungen durch die vorgeschlagenen Änderungen auch eine aufsichtsrechtliche Dimension, die bei Prüfungen der Institute und damit für die Bewertung der ordnungsgemäßen Geschäftsführung relevant werden wird.

Anforderungen an die interne Organisation von Kreditinstituten

Der Referentenentwurf erstreckt zudem die bereits bestehenden Regelungen zu den Anforderungen für die Qualifikation des mit der Vergabe von Immobiliar-Verbraucherdarlehen befassten Personals auch auf Allgemein-Verbraucherdarlehen (§ 18a Abs. 6 KWG-RefE). Gleiches gilt für die Vorgaben für risikogerechte Beratungsdienstleistungen (§ 18a Abs. 8-RefE).

Neu ist die Anforderung für Kreditinstitute, ein Früherkennungssystem für notleidende Allgemein-Verbraucherdarlehen zu implementieren und betroffene Darlehensnehmer an Schuldnerberatungsdienste zu verweisen (§ 18a Abs. 8c KWG-RefE).

Durch Ergänzung der Kriterien für die angemessene Ausgestaltung von Vergütungssystemen in der Institutsvergütungsverordnung möchte der Referentenentwurf zudem sicherstellen, dass die Darlehensvergabe im besten Interesse des Darlehensnehmers erfolgt (vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 4, 5 und 5a InstitutsVergV-RefE).

Aufsichtspflicht für Absatzfinanzierer

Die VK-RL 2023 erweitert den Anwendungsbereich der Anforderungen an Allgemein-Verbraucherdarlehen auf bestimmte Zahlungsaufschübe, die der Absatzfinanzierung – wie z.B. Rechnungs- und Ratenkäufe – dienen. Warenlieferanten und andere Anbieter von Zahlungsaufschüben im Anwendungsbereich der VK-RL 2023 sind als Kreditgeber nach Art. 37 Abs. 1 VK-RL 2023 aufsichtspflichtig.

Mit dem Gesetz zur Aufsicht über Verbraucherkredite im Rahmen der Absatzfinanzierung (AbsFinAG) schlägt der Referentenentwurf ein entsprechendes neues aufsichtliches Regelwerk vor, wobei die Frage nach der zuständigen Aufsichtsbehörde im Referentenentwurf noch nicht beantwortet wird. Insoweit bleibt abzuwarten, ob bspw. die BaFin – ähnlich wie beim Kreditzweitmarktgesetz – zusätzliche Zuständigkeiten erhalten wird oder ob bspw. die für die Gewerbeaufsicht zuständigen Behörden für zuständig erklärt werden.

Um Warenlieferanten und andere Anbieter von Zahlungsaufschüben im Anwendungsbereich der VK-RL 2023 aufsichtlichen Regelungen zu unterwerfen, soll der Anwendungsbereich des AbsFinAG Kreditgeber von Allgemein-Verbraucherdarlehen oder entsprechenden Finanzierungshilfen erfassen, die keine Institute (Kreditinstitute, Zahlungsinstitute, E-Geld-Institute und Wertpapierinstitute) sind (vgl. §§ 1 und 2 AbsFinAG-RefE). Institute sollen allerdings ausnahmsweise doch in den Anwendungsbereich des AbsFinAG fallen, wenn zwischen Instituten und den standardmäßig dem AbsFinAG unterworfenen Unternehmen vorab eine vertragliche Abrede über die Abtretung des Zahlungsanspruchs gegen den Verbraucher an das Institut getroffen wurde und der zugrunde liegende Vertrag zwischen Kreditgeber und Verbraucher nach den Vorgaben der Institute ausgestaltet wurde. Hier könnten insbesondere dann interessante Kompetenzfragen entstehen, wenn im weiteren Gesetzgebungsverfahren nicht die BaFin als zuständige Aufsichtsbehörde bestimmt werden sollte.

Kreditgeber i.S.d. AbsFinAG sollen einer Registrierungspflicht unterliegen, sofern sie nicht als Kleinstunternehmen oder kleine bzw. mittlere Unternehmen Zahlungsaufschübe ausschließlich für den Erwerb der von ihnen angeboten Waren oder Dienstleistungen gewähren und der Zahlungsaufschub zinsfrei sowie mit begrenzten Kosten gewährt wird (§ 4 AbsFinAG-RefE). Nicht der Registrierungspflicht in Deutschland sollen zudem die Kreditgeber unterliegen, die bereits in einem anderen EWR-Staat registriert sind und im Rahmen ihrer Registrierung handeln.

In materieller Hinsicht sollen für die Kreditgeber u.a. die aufsichtsrechtlichen Vorgaben für die Vergabe von Verbraucherdarlehen in § 18a KWG gelten (§ 5 AbsFinAG-RefE).

Soweit Institute in den Anwendungsbereich des AbsFinAG fallen, haben diese für die Erfüllung der grundsätzlich den Kreditgeber treffenden Pflichten nach dem AbsFinAG Sorge zu tragen. Zudem treffen diese Institute umfangreiche Meldepflichten (§ 6 AbsFinAG-RefE).

Der Referentenentwurf sieht auch für Kreditgeber Übergangsbestimmungen vor. Diese führen letztlich dazu, dass Unternehmen, die bereits vor Inkrafttreten des AbsFinAG die erfassten Tätigkeiten erbracht haben, auch ohne Registrierung diese Tätigkeiten für bis zu zwölf Monate nach Inkrafttreten des Gesetzes weiter ausführen dürfen. Allerdings wird damit keine Ausnahme von den materiellen Anforderungen des AbsFinAG gewährt. Entsprechendes soll für die Anmeldepflicht von Instituten gelten.

Fazit

Der Referentenentwurf enthält einige aufsichtsrechtliche Neuerungen, die sowohl für Unternehmen aus der Realwirtschaft als auch für Institute praktisch relevant sind.

Unternehmen aus der Realwirtschaft sollten bereits jetzt ihre Geschäftsmodelle daraufhin überprüfen, ob sie künftig eine Erlaubnis als Vermittler von Darlehen oder sonstigen Finanzierungshilfen benötigen oder als Anbieter von Zahlungsaufschüben einer Registrierungspflicht nach dem neuen AbsFinAG unterliegen.

Kreditinstitute sollten sich angesichts der in der VK-RL 2023 vorgesehenen Vorgabe, die Richtlinie bis zum 20.11.2025 in nationales Recht umzusetzen, insbesondere bereits mit den erforderlichen Anpassungen ihrer Prozesse für die Vergabe von Verbraucherdarlehen befassen.

Zwar können interessierte Kreise zum Referentenentwurf bis zum 18.07.2025 Stellung nehmen, bevor sich der Bundestag mit dem Referentenentwurf befasst; doch da die meisten Regelungen des Referentenentwurfs die VK-RL 2023 umsetzen sollen, sind keine grundlegenden Änderungen zu erwarten. Deshalb ist damit zu rechnen, dass die wesentlichen Regelungen des Referentenentwurfs grundsätzlich – wie in Art. 48 VR-RL 2023 vorgesehen – am 20.11.2026 in Kraft treten werden.