Vergaberecht als strategisches Instrument – Ergebnisse der unionsweiten Konsultation zu den EU-Vergaberegeln und ihre Bedeutung für die Reform des Unionsvergaberechts

Die aktuellen EU-Vergaberichtlinien bilden seit über einem Jahrzehnt den zentralen Rechtsrahmen für die öffentliche Auftragsvergabe in Europa. Sie verfolgen klassische Ziele wie Transparenz, Wettbewerb und effiziente Verwendung öffentlicher Mittel. Die Vorlage eines Reformvorschlags ist für das zweite Quartal 2026 angekündigt. Betroffen sind insbesondere die Richtlinien 2014/24/EU über die öffentliche Auftragsvergabe („Auftragsvergaberichtlinie“), 2014/23/EU über die Konzessionsvergabe und die Richtlinie 2014/25/EU über die Vergabe von Aufträgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste.

Im Rahmen eines mehrstufigen Verfahrens hat die Europäische Kommission zunächst die geltenden Vorgaben evaluiert. Auf dieser Grundlage hat die Europäische Kommission vom 3. November 2025 bis zum 26. Januar 2026 unionsweit zur Stellungnahme aufgerufen, um zentrale Themenfelder zu identifizieren, die für die Reform von besonderer Bedeutung sind und wie diese bestmöglich legislativ abgebildet werden können.

Auch unsere Praxisgruppe Vergaberecht hat in diesem Rahmen eine richtungsweisende Expertenstellungnahme abgegeben. In dieser haben wir das Bedürfnis von Vereinfachung, Flexibilisierung sowie Beschleunigung der Vergabeverfahren erläutert und gleichzeitig vorausschauend neue strategische Elemente vergaberechtlicher Regulatorik vorgeschlagen. Ferner haben wir die tragende Notwendigkeit, einen effektiven Primärrechtsschutz für Bieter zu gewährleisten, hervorgehoben, um mit der neuen Gesetzgebung eine zukunftsfähige wie adaptive legislative Replik auf die gegenwärtigen Herausforderungen geben zu können.

Die Ergebnisse der abgeschlossen Konsultationsphase zur Reform des EU-Vergaberechts wurden jüngst veröffentlicht. Der nun publizierte „Factual Summary Report on the Public Consultation on the Revision of the Public Procurement Directives“ fasst die Ergebnisse der Konsultation zusammen. Die insgesamt 1.037 eingegangenen Stellungnahmen von Unternehmen und Wirtschaftsverbänden, NGOs bis hin zu öffentlichen Auftraggebern spiegeln ein breites Spektrum an Perspektive wider. Knapp die Hälfte der Stellungnahmen erreichten die Kommission seitens Unternehmen und Wirtschaftsverbänden. Etwa jede achte Stellungnahme reichte eine Behörde ein. Auffällig ist zudem, dass insgesamt jede fünfte Stellungnahme aus Deutschland stammte.

In diesem Beitrag stellen wir zunächst die im Auswertungsbericht identifizierten klaren Reformziele dar (hierzu unter Buchstabe A.), bevor wir die aus den Ergebnissen hervortretenden Herausforderungen beleuchten, die mit einer entsprechenden Anpassung der Vergabevorschriften verbunden sind (hierzu unter Buchstabe B.). Schließlich ordnen wir diese näher ein und geben erste Handlungsempfehlungen, mit denen Unternehmen sich bereits jetzt mit Blick auf die künftige Regulatorik frühzeitig darauf einstellen können, die wirtschaftlichen Potentiale der anstehenden Reformen optimal zu nutzen (hierzu unter Buchstabe C.).

A. Reformziele

Übereinstimmend mit der Resolution des Europäischen Parlaments forderten die Stakeholder in den eingereichten Stellungnahmen die öffentliche Beschaffung stärker als strategisches Instrument zu nutzen, um politische Zielsetzungen der Europäischen Union zu unterstützen. Die Reformziele sind über die verschiedenen Teilnehmergruppen hinweg weitgehend einheitlich: Priorisiert gefordert wurden eine zielgerichtete Hinwendung zu Qualitätsaspekten als zentralem Zuschlagskriterium (hierzu unter Ziffer I.), die stärkere Berücksichtigung strategischer Autonomie und Souveränität im Rahmen unionsweiter öffentlicher Beschaffungen (hierzu unter Ziffer II.) sowie von Umweltverträglichkeit und sozialer Aspekte (hierzu unter Ziffer III.). Daneben standen die Flexibilisierung der Vergabeverfahren sowie die Vereinfachung der Regeln (hierzu unter Ziffer IV.) neben der Förderung innovativer Beschaffung (hierzu unter Ziffer V.) im Vordergrund der Stellungnahmen. Schließlich wurde auch eine weitere Digitalisierung und der forcierte Ausbau der integrativen Interoperabilität von Vergabeportalen und Plattformen gefordert (hierzu unter Ziffer VI.).

I. Paradigmenwechsel: Qualitätsdominanz in der Wertung von Angeboten

Im Mittelpunkt der eingereichten Stellungnahmen stand insbesondere eine Abkehr einer stark auf Preis- und Kostenaspekte fokussierten Angebotswertung. So bestand über die unterschiedlichen Teilnehmergruppen hinweg breite Einigkeit darüber, dass die Qualität angebotener Produkte und Leistungen die Grundlage der Bezuschlagung von Angeboten in den neuen Vergabevorschriften bilden soll. Mehr als 90 Prozent der Teilnehmer sprachen sich für eine stärkere Berücksichtigung nicht preisbezogener Kriterien aus, darunter insbesondere soziale, ökologische und innovative Aspekte sowie Gesichtspunkte der strategischen Autonomie. Lediglich den Behörden als betroffene öffentliche Auftraggeber war die Flexibilisierung und weniger detaillierte Vorschriften ein noch wichtigeres Anliegen.

Eine knappe Mehrheit ging in ihren Forderungen darüber hinaus und fordert eine Verpflichtung zur Anwendung des Bestpreis-Qualitäts-Verhältnisses („best price-quality ratio“, BPQR) sowie eine Mindestgewichtung von Qualitätskriterien. Rechtlich würde eine solche Vorgabe eine Modifikation von Art. 67 der Auftragsvergaberichtlinie bedingen, welcher aktuell die Ermittlung des wirtschaftlich günstigsten Angebots anhand einer Bewertung auf der Grundlage des Preises oder der Kosten mittels eines Kosten-Wirksamkeits-Ansatzes ermöglicht und fakultativ das beste Preis-Leistungs-Verhältnis beinhalten kann.

II. Strategische Souveränität und Autonomie: Made in Europe

Neben der genannten Qualitätsorientierung tritt nach Konsultation der Öffentlichkeit als zweites zentrales Reformziel die Stärkung der strategischen Autonomie der Europäischen Union hervor. Unter dem Leitbild „Made in Europe“ wird diskutiert, europäische Anbieter und Güter priorisiert zu berücksichtigen und Abhängigkeiten von Drittstaaten umfassend zu reduzieren. Die Konsultation zeigt, dass eine Mehrheit der Teilnehmer entsprechende Maßnahmen unterstützt, etwa durch zusätzliche Auswahlkriterien wie eine Niederlassung innerhalb der Europäischen Union oder durch Anforderungen an lokale Wertschöpfungsanteile.

Immerhin zwei Drittel der Teilnehmer sprachen sich sogar für einen generellen Ausschluss von Drittstaatunternehmen aus, soweit keine entgegenstehenden Verpflichtungen aus internationalen Handelsabkommen bestehen. Dies betrifft insbesondere das multilaterale Government Procurement Agreement („GPA“) zur Öffnung der internationalen Beschaffungsmärkte im Rahmen der WTO (unterzeichnet insbesondere von den Vereinigten Staaten von Amerika, Israel, Japan und der Schweiz).

III. Nachhaltigkeit und soziale Ziele

Ein weiterer Schwerpunkt der Konsultation lag auf der stärkeren Verankerung von Nachhaltigkeits- und Sozialkriterien im Vergaberecht. Demnach befürwortete eine breite Mehrheit der Teilnehmer verbindlichere oder zumindest stärker standardisierte Vorgaben in diesem Bereich.

Rund 70 Prozent der Befragten befürworteten zudem weitere Anreize für umweltfreundliche Beschaffung, etwas mehr als die Hälfte unterstützte sogar verbindliche ökologische Anforderungen. Besonders wirksam zur Förderung grüner Beschaffung erschienen der Mehrheit der Teilnehmer klare Definitionen und Standards sowie eine erleichterte Nutzung von Umweltzeichen. Diese können bislang nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 43 der Auftragsvergaberichtlinie von den Auftraggebern gefordert werden.

Etwa zwei Drittel der Teilnehmer sprachen sich ebenso für Anreize zur sozial verantwortlichen Beschaffung aus, wobei mehrheitlich auch verpflichtenden Vorgaben zustimmend entgegengesehen wurde. Als konkrete Maßnahmen wurden hierfür eine erhöhte Transparenz bei der Subunternehmerkette, Klarstellungen zum Erfordernis des Auftragsbezugs sozialer Anforderungen, ein Verbot reiner Preis‑Kriterien in arbeitsintensiven Sektoren sowie quantitative Ziele für sozial verantwortliche Beschaffung genannt. 30 Prozent der Teilnehmer sahen hingegen in diese Richtung keinen Änderungsbedarf.

Die erwarteten Auswirkungen beider strategischer Zwecke sind jedoch ausgehend von den eingereichten Stellungnahmen ambivalent und begegnen in anderen Aspekten Bedenken: Einerseits werden eine Verbesserung der Umweltperformance, der Arbeitsbedingungen und der sozialen Inklusion sowie ein Beschäftigungsschub, bessere Erfolgschancen europäischer Anbieter und nicht zuletzt ein Innovationsschub prognostiziert. Andererseits rechnen die Befragten mit steigenden Preisen und einer spürbaren Zunahme des administrativen Aufwands für Auftraggeber und Bieter.

IV. Vereinfachung und Flexibilisierung

Trotz der verstärkten strategischen Zielsetzungen bleibt eines der Kernanliegen der Praxis die Vereinfachung und Flexibilisierung der Vergabeverfahren. Öffentliche Auftraggeber messen einer Reduzierung der Regelungsdichte und einer größeren Flexibilität die höchste Priorität bei. Gefordert wird die erleichterte Anpassung von Vergabeunterlagen während des Verfahrens, erleichterte Dialogmöglichkeiten und ein „once-only-Prinzip“ beim Einreichen von Dokumenten, bei dem Nachweise einem Auftraggeber gegenüber nur einmal eingereicht werden müssen und in einem anderen Verfahren wiederverwendet werden können.

Flexibilisierung fordern etwa drei Viertel der Teilnehmer nicht nur in Bezug auf das Verfahren, sondern insbesondere für die Gestaltung von Vertragsanpassungen. Demgegenüber werden aus Gründen der Rechtssicherheit Vorschriften für die Vertragsausführungen nicht nur von Konzessionen ausdrücklich gewünscht. Auch Formularverträge für öffentliche Aufträge werden von rund 75 Prozent befürwortet.

Sowohl Auftraggeber als auch kleine und mittlere Unternehmen (KMU) legen zudem besonderen Wert auf die Verringerung administrativer Belastungen und eine bessere Zugänglichkeit zu Vergabeverfahren. Zustimmung finden etwa die Erleichterung der Bildung von Bietergemeinschaften, die stärkere Aufteilung in Lose sowie die Einführung des „once-only-Prinzips“, welche nicht zuletzt KMU zugutekommen würde.

V. Förderung innovativer Beschaffung

Ein weiteres Kernanliegen der Stakeholder im Rahmen der Konsultation war die Implementierung eines regulatorischen Regelwerkes, welches öffentliche Beschaffung von Innovationen fördert und in das strategische Blickfeld nimmt.

So sahen drei Viertel der Teilnehmer die Notwendigkeit, Anreize für die öffentliche Beschaffung von Innovationen weiter zu verstärken, wobei sogar ein Drittel der Stakeholder hierfür verbindliche Vorgaben bevorzugte. Als zentrale Stellschrauben hierfür wurden insbesondere die Vereinfachung und Beseitigung rechtlicher Hindernisse ebenso wie eine klare rechtliche Definition der öffentlichen Beschaffung von Innovationen und der direkte Einkauf bei Start-ups benannt.

Dabei wird von den Teilnehmern fast einhellig erwartet, dass Anreize für die Beschaffung von Innovationen die gesamtweite Innovation in der EU ankurbeln und zu einer besseren Qualität von Produkten, Dienstleistungen und Bauleistungen führen sowie der unionsweiten Industrie und Beschäftigung Auftrieb geben.

VI. Digitalisierung und Integration

Schließlich galt besonders die Digitalisierung unter den Teilnehmern als Schlüsselhebel zur Entlastung: Eine überwiegende Mehrheit unterstützt die stärkere Vernetzung und Interoperabilität nationaler e‑Procurement‑Systeme. Ein vollständiger Ersatz nationaler Plattformen durch einen zentralen EU‑Dienst findet dagegen deutlich weniger Zustimmung. Gleichwohl genießt die Idee eines „digital public procurement marketplace“ auf EU‑Ebene als zentraler Zugangspunkt zu europaweiten Verfahren hohe Unterstützung, sofern bestehende Systeme intelligent verknüpft werden.

B. Herausforderungen der Reform

Die Konsultation verdeutlicht zugleich die mit der Reform verbundenen Risiken und Spannungsfelder. Dazu zählen insbesondere steigende Preise, welche als Konsequenz der Verwirklichung jedes der genannten Reformziele genannt wurde. Ferner ergeben sich durch die Flexibilisierung von Verfahrensvorgaben zwangsläufig Herausforderungen im Hinblick auf Rechtssicherheit und Transparenz. Laut Evaluierungsbericht führen die aktuellen Vergaberegelungen zu einem begrüßenswerten Maß an Transparenz. Im Rahmen der Reform gilt es, diesen Maßstab zu halten und ihn nicht zugunsten anderer Ziele auszutauschen. Schließlich bleibt auch die Frage des Umgangs mit Drittstaatenanbietern rechtlich und politisch sensibel, insbesondere vor dem Hintergrund der Förderung von Innovation bei der europäischen öffentlichen Beschaffung unter Nutzung der Strahl- und Innovationskraft anderer führender Märkte wie den Vereinigten Staaten und Israel, welche indes Teil des GPA sind, bei gleichzeitiger Stärkung europäischer Souveränität und technologischer Autonomie.

Fragestellungen der Stärkung und Wahrung eines effektiven Rechtsschutzes wurden in dem Kurzbericht zur Auswertung der Stellungnahmen nicht erörtert, wohl auch, weil eine Überarbeitung der Rechtsmittelrichtlinien nicht Teil der anstehenden Vergabereform sein soll. Insbesondere wären unionsweite Vorgaben begrüßenswert, mit der die wegweisende INGSTEEL-Entscheidung des EuGH (EuGH, Urteil vom 06.06.2024, C-547/22), mit der klargestellt ist, dass bereits der Verlust der Zuschlagschance für einen Wirtschaftsteilnehmer Teil eines ersatzfähigen Schadens ist, in nationales Recht umzusetzen ist, da eine solche Wertung in vielen Jurisdiktionen dem nationalen Schadensrecht fremd ist. Daneben muss zugleich der effektive Primärrechtsschutz gewahrt und weiter gestärkt werden.

C. Resümee und Ausblick

Ein zentrales Spannungsfeld der Reform liegt im Verhältnis von Flexibilität und Rechtssicherheit. Während Auftraggeber sich mehr Gestaltungsspielraum wünschen, sind Unternehmen auf klare und verlässliche Rahmenbedingungen angewiesen. Schließlich zeigt sich, dass das Ziel der Vereinfachung nur eingeschränkt erreichbar sein dürfte. Zwar besteht ein breiter Konsens über die Notwendigkeit, Verfahren zu vereinfachen. Gleichzeitig führen neue Anforderungen – etwa im Bereich Nachhaltigkeit oder Digitalisierung – zu zusätzlicher Komplexität. Es ist daher zu erwarten, dass die Reform eher zu einer Verschiebung als zu einer tatsächlichen Reduzierung der Komplexität führen wird.

Insbesondere ist gegenwärtig noch nicht absehbar, ob die Europäische Kommission ein einheitliches Regelwerk wählen oder wieder zwischen mehreren Bereichen öffentlicher Beschaffung differenzieren und unterschiedliche regulatorische Ausformungen schaffen wird. Im Interesse der Flexibilität wären zunächst übergeordnete einheitliche Vorgaben vorzugswürdig, die sodann jedoch im Detail ein größeres Maß an Freiheit zulassen, sowohl insbesondere auf gegenwärtige Herausforderungen effektiv zu reagieren als auch die verschiedenen Besonderheiten der jeweiligen Auftragsart passgenau abbilden zu können.

Zukünftigen Bietern ist daher zu raten, das weitere Reformverfahren sorgsam zu verfolgen, um frühzeitig neu eröffnete Möglichkeiten, etwa durch die stärkere Berücksichtigung von Innovation und Qualität nutzen zu können, und andererseits auf die Erfüllung weiterer Anforderungen gerade im Sozial- und Nachhaltigkeitsbereich vorbereitet zu sein. Zudem sollten sich Wirtschaftsteilnehmer bereits jetzt auf eine stärkere Priorisierung und Bevorzugung europäischer Anbieter, insbesondere auch durch Vorgaben an die Herkunft von Waren und Gütern, dem technischen Know-How wie auch einem möglichen Ausschluss von Komponenten und Leistungen mit Drittstaatsbezug einstellen. Vor dem Hintergrund der geforderten intensivierten strategischen Beschaffung wird auch bei Wirtschaftsteilnehmern die technologische wie operative Souveränität eine zentrale Weichenstellung für den Ausbau der Wettbewerbsfähigkeit sein.

Ausblickend wird durch die neuen Reformen gerade auch innovativen Start-Ups, welche als „Newcomer“ auf den Markt treten, ein erhebliches unternehmerisches Potential geboten. Hier gilt es, frühzeitig den passgenauen Vergabemarkt zu identifizieren und die geplanten Maßgaben zur Förderung von Innovationskraft und Pioniergeist zielgerichtet umzusetzen.

Unsere Praxisgruppe Vergaberecht wird den Legislativvorschlag der Europäischen Kommission engmaschig begleiten und über neue Entwicklungen fortlaufend berichten.