Update: Entwurf des Bundeswehr­planungs- und Beschaffungs­beschleunigungs­gesetz

Die Bundesregierung hat im Bundeskabinett am 23. Juli 2025 den Entwurf eines Gesetzes zur beschleunigten Planung und Beschaffung für die Bundeswehr („BwPBBG“) beschlossen. In unserem Noerr Insight vom 25.07.2025 haben wir umfangreich die normativen Zielsetzungen sowie die durch den Gesetzentwurf geplanten weitreichenden Änderungen dargestellt und (vergabe-)rechtlich eingeordnet.

Maßgebliches Ziel des Gesetzentwurfs ist es, angesichts der gegenwärtigen Bedrohungs- und Sicherheitslage die vergaberechtlichen Rahmenbedingungen zu schaffen, die Abschreckungs- und Verteidigungsfähigkeit der Bundeswehr zeitnah zu erhöhen. So sind zahlreiche vergaberechtliche Erleichterungen vorgesehen, um den hieraus resultierenden gestiegenen Bedarf an Liefer-, Bau- und Dienstleistungen für die Bundeswehr schnellstmöglich decken zu können. Der notwendige rasche Fähigkeitenzuwachs der Bundeswehr soll dabei nicht zu komplexen Beschaffungsverfahren führen, um dem entscheidenden Faktor Zeit Rechnung zu tragen.

Das BwPBBG ist als Artikelgesetz ausgestaltet und beinhaltet im Wesentlichen zahlreiche Änderungen des bisherigen Bundeswehrbeschaffungsbeschleunigungsgesetzes, welches gegenwärtig spätestens mit Ablauf des 31. Dezember 2026 – ansonsten aber bereits vorher durch das Inkrafttreten des BwPBBG – außer Kraft treten wird (Artikel 1). Zudem sind insbesondere Änderungen des Luftverkehrsgesetzes (Artikel 2), des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (Artikel 3) sowie der Sektorenverordnung (Artikel 4) vorgesehen.

Durch den Gesetzentwurf des BwPBBG wird der Anwendungsbereich des geplanten künftigen Bundeswehrbeschaffungsbeschleunigungsgesetzes („BwBBG n.F.”) auf sämtliche Bedarfe der Bundeswehr ausgeweitet. Zugleich werden wesentliche Erleichterungen gegenüber dem regulären Vergabe- und Haushaltsrecht eingeführt, wie die Unanwendbarkeit des dem Mittelstandsschutz dienenden vergaberechtlichen Losgrundsatzes oder die Abweichung vom haushaltsrechtlichen Vorleistungsverbot. Allerdings wird durch den Gesetzentwurf der Bieterrechtsschutz – insbesondere durch den Entfall der aufschiebenden Wirkung der sofortigen Beschwerde – erheblich eingeschränkt, was – einseitig zu Lasten der Teilnehmer – zu einer erheblichen Verkürzung des effektiven Primärrechtsschutzes führen wird.

Der Entwurf ist zudem in einigen Regelungen inhaltlich nicht mit der ebenfalls im parlamentarischen Verfahren befindlichen umfassenden Reform des Vergaberechts durch den Entwurf eines Vergabebeschleunigungsgesetzes abgestimmt. Zu diesem Gesetzentwurf sowie dem laufenden Gesetzgebungsverfahren haben wir bereits umfangreich in unserer Noerr Insight-Beitragsreihe berichtet – zuletzt mit Noerr Insight vom 20.10.2025.

Nachstehend informieren wir über die zentralen vergaberechtlichen Änderungsvorschläge des Bundesrates aus seiner Stellungnahme (hierzu unter Buchstabe A.) sowie die Gegenäußerung der Bundesregierung (hierzu unter Buchstabe B.) und ordnen diese – ausblickend auf das weitere parlamentarische Verfahren – im bisherigen normativen Regelungsgefüge ein (hierzu unter Buchstabe C.).

A. Stellungnahme des Bundesrates

Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens wurde der Gesetzentwurf des BwPBBG nach Maßgabe von Art. 76 Abs. 2 GG dem Bundesrat zugeleitet. So sieht das parlamentarische Verfahren vor, dass Vorlagen der Bundesregierung vor Einbringung in den Deutschen Bundestag zunächst dem Bundesrat zur Stellungnahme zugeleitet werden. Der Bundesrat hat dieses parlamentarische Vorverfahren genutzt und am 26. September 2025 zum BwPBBG Stellung genommen sowie einige Änderungen angeregt.

Nachstehend geben wir einen Überblick über die zentralen vergaberechtlichen Änderungsvorschläge des Bundesrates und ordnen diese im bisherigen normativen Regelungsgefüge ein.

I. Grundsätzliches Einvernehmen

Der Bundesrat begrüßt zunächst, dass mit dem beabsichtigten Gesetz zur beschleunigten Planung und Beschaffung für die Bundeswehr die Abschreckungs- und Verteidigungsfähigkeit der Bundeswehr erhöht werden soll, wobei er – die bestehende dringliche Handlungsnotwendigkeit unterstreichend – auch das Erfordernis einer wirksamen Gesamtverteidigung betont (vgl. Stellungnahme des Bundesrates, S. 1). Auch das normative Ziel der Bundesregierung, Planungs- und Beschaffungsvorgänge der Bundeswehr zu vereinfachen und zu beschleunigen, wird vom Bundesrat begrüßt. In diesem Zusammenhang weist der Bundesrat darauf hin, dass es auch einer umfassenden Aktivierung rüstungswirtschaftlicher Potenziale in der Breite der Wirtschaft bedürfe, um die Verteidigungsfähigkeit Deutschlands zu stärken (vgl. Stellungnahme des Bundesrates, S. 2).

II. Ausweitung des Anwendungsbereichs auf Zwecke der zivilen Verteidigung

Im Hinblick auf das weitere Gesetzgebungsverfahren bittet der Bundesrat, die vergaberechtlichen Erleichterungen des Gesetzentwurfs – über die Planung und Beschaffung für die Bundeswehr hinaus – auf öffentliche Aufträge von Bund, Ländern und Kommunen für Zwecke der zivilen Verteidigung auszuweiten. Hierbei hebt er hervor, dass die Gesamtverteidigung gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 GG Verfassungsauftrag ist. Angesichts der gegenwärtigen Sicherheitslage müsse neben der militärischen Verteidigung auch der zivilen Verteidigung ein größerer Stellenwert eingeräumt werden.

Dabei sei es unabdingbar, Privilegierungen im Vergaberecht auch für Beschaffungen in der zivilen Verteidigung sowie im Bevölkerungsschutz zu realisieren. Dafür sei die vom Bundesrat verlangte gesetzliche Ausweitung des Anwendungsbereichs eine Voraussetzung, damit die zuständigen Behörden mit zeitkritischen Anpassungserfordernissen parallel und ohne Verzug dem bereits angelaufenen Fähigkeitsausbau der Bundeswehr mittels eines angepassten und modernisierten Vergaberegimes angemessen folgen können (vgl. Stellungnahme des Bundesrates, S. 2).

Insbesondere trägt der Bundesrat dazu an die Bundesregierung heran, § 1 Abs. 1 BwBBG n.F. um die Nummern 3 und 4 zu ergänzen, nach denen das BwBBG n.F. auch für öffentliche Aufträge – oberhalb der EU-Schwellenwerte – zur Deckung von Bedarfen des Bundes, der Länder und der Kommunen im Zusammenhang mit der Schaffung oder Anpassung verteidigungsrelevanter Infrastruktur, die ausschließlich oder in Teilen der Erhöhung der Verteidigungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland dient (Nummer 3), sowie der Bedarfe der Nachrichtendienste des Bundes und der Länder (Nummer 4) gilt.

Zur vorgeschlagenen Nummer 3 führt der Bundesrat insbesondere aus, dass der Gesetzentwurf auch Vorhaben von Bund, Ländern und Kommunen in Bezug auf verteidigungsrelevante Infrastruktur, etwa Straßenbau zur Nutzung durch militärische Fahrzeuge, erfassen sollte, da diese angesichts der neuen NATO-Ausgabenziele für Investitionen in diesem Bereich zunehmend an Bedeutung gewinnen könnten.

Darüber hinaus identifiziert der Bundesrat die in der vorgeschlagenen Nummer 4 genannten Vorhaben im Hinblick auf die veränderte Bedrohungslage, der Notwendigkeit einer soliden Gesamtverteidigung und zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Streitkräfte in gleicher Weise als beschleunigungsbedürftig (vgl. Stellungnahme des Bundesrates, S. 5).

III. Anpassung der Bundeshaushaltsordnung

Zudem schlägt der Bundesrat vor, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob der Gesetzentwurf um eine Änderung von § 54 Abs. 3 Satz 1 der Bundeshaushaltsordnung („BHO“) ergänzt werden soll. Nach Maßgabe dieser Vorschrift sind Verträge über Beschaffungsmaßnahmen und Entwicklungsvorhaben sowie Betreiberverträge, die im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung („BMVg“) geschlossen werden sollen und die ein Finanzvolumen von EUR 25 Mio. überschreiten, dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages zur Billigung vorzulegen.

Diese Regelung wurde erstmals durch Artikel 2 des Gesetzes zur Finanzierung der Bundeswehr und zur Errichtung eines „Sondervermögens Bundeswehr“ und zur Änderung der Bundeshaushaltsordnung ausdrücklich kodifiziert und trat am 7. Juli 2022 in Kraft. Im parlamentarischen Verfahren fand diese Maßgabe ihren Weg in den damaligen Gesetzentwurf über eine entsprechende Beschlussempfehlung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages (vgl. BT-Drucksache 20/2090, S. 9).

Dieses Instrument wurde bereits im Jahr 1981 im Angesicht erheblicher Kostensteigerungen bei der Beschaffung des Kampfflugzeugs Tornado eingeführt und zur Staatspraxis, damals mit einem Wert von DM 50 Mio. (vgl. Stellungnahme des Bundesrates, S. 4). Im Zuge der Einführung des Euro wurde die Vorgabe von DM 50 Mio. auf EUR 25 Mio. geändert, wobei eine Inflationsanpassung nicht stattfand.

Der Bundesrat regt daher an, den Schwellenwert für Verträge über Beschaffungsmaßnahmen und Entwicklungsvorhaben sowie Betreiberverträge, die im Geschäftsbereich des BMVg geschlossen werden und die dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages zur Billigung vorzulegen sind, zumindest inflationsbedingt deutlich anzuheben (vgl. Stellungnahme des Bundesrates, S. 3 f.).

B. Gegenäußerung der Bundesregierung

Die Bundesregierung hat am 1. Oktober 2025 zu der Stellungnahme des Bundesrates eine Gegenäußerung vorgenommen. Sie lehnt eine Ausweitung des Anwendungsbereichs des BwPBBG auf die zivile Verteidigung ab und zeigt sich im Hinblick auf die Anhebung des Schwellenwerts in § 54 Abs. 3 Satz 1 BHO offen, verweist indes auf die – vermeintliche – Initiativbedürftigkeit des Parlaments (vgl. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache 21/1931, Anlage 3, S. 63 f.).

I. Keine Erweiterung des Anwendungsbereichs

Die Bundesregierung stimmt einer Erweiterung des Anwendungsbereichs und der Aufnahme von Zivilschutzbehörden und Einrichtungen nicht zu, da das BwPBBG ganz auf die Bedarfe der Bundeswehr konzentriert sei und die darin enthaltenen Ausnahmen und Regelungen auf die bestmögliche Ausstattung der Streitkräfte unter anderem mit Rüstungsgütern ausgerichtet und abgewogen seien (vgl. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache 21/1931, S. 63 f.).

Überdies kritisiert die Bundesregierung die Beschreibung der Zwecke der zivilen Verteidigung als zu unbestimmt, was eine Abgrenzbarkeit der Leistungsgegenstände und Regelungen unklar mache (vgl. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache 21/1931, S. 62).

Schließlich widerspräche laut der Bundesregierung eine Aufnahme des Zivilschutzes der Länder auch systematisch dem Gesetzentwurf, welcher nur Einrichtungen des Bundes betreffe bzw. Einrichtungen der Länder nur, soweit sie in Organleihe für den Bund tätig sind. Würden auch Landesbehörden in eigener Zuständigkeit in den Anwendungsbereich aufgenommen, könne es insoweit zu Wertungswidersprüchen mit weiteren Regelungen des Gesetzentwurfs kommen, wie etwa der in § 15 Abs. 1 BwBBG n.F. vorgesehenen Zuständigkeitskonzentration bei der Vergabekammer des Bundes (vgl. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache 21/1931, S. 62).

Die Bundesregierung verweist insoweit auf die im Rahmen des Vergabebeschleunigungsgesetzes vorgesehenen Maßnahmen zur Erleichterung und Beschleunigung der Vergabeverfahren.

II. Anhebung des Schwellenwerts in § 54 Abs. 3 Satz 1 BHO

Positiv sieht die Bundesregierung indes die vom Bundesrat vorgeschlagene Anhebung des Schwellenwerts zur Vorlagepflicht von Verträgen von gegenwärtig EUR 25 Mio. in § 54 Abs. 3 Satz 1 BHO. So stellt die Bundesregierung fest, dass sich die absoluten Zahlen dieser Vorlagen in den letzten Legislaturperioden auf rund das Zweieinhalbfache erhöht haben. Allein im Jahr 2025 würden voraussichtlich ca. 100 solcher Vorlagen an den Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages zugeleitet werden. Eine Anhebung des Schwellenwerts würde die Beschaffungsprozesse um mehrere Monate beschleunigen und den Bürokratieaufwand senken (vgl. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache 21/1931, S. 63).

Insoweit bleibt abzuwarten, ob dieser Vorschlag von der Bundesregierung oder dem Bundestag auch initiativ aufgegriffen und eine entsprechende Änderung eingebracht wird. Der Verweis der Bundesregierung auf die Initiativbedürftigkeit durch das Parlament geht hier fehl, da gemäß Art. 76 Abs. 1 GG auch die Bundesregierung einen solchen Gesetzentwurf zur Änderung der BHO initiieren kann. So ist die BHO ein formelles Bundesgesetz, dessen Änderungsgesetz auch von der Bundesregierung eingebracht werden kann, was diese in der Vergangenheit auch mehrfach bereits genutzt hat. Insbesondere im Hinblick auf den – auch von der Bundesregierung als kritisch identifizierten – Zeitfaktor ist eine solche Änderung überfällig. Nicht nur würden die Vergabeverfahren um mehrere Monate beschleunigt werden, sondern auch der Haushaltsausschuss sowie die Abgeordneten würden entlastet.

Wie die Bundesregierung ermittelt hat, würde die Wertgrenze auf Grundlage des Verbraucherpreisindex inflationsbereinigt im Jahr 2025 bei EUR 65 Mio. liegen. So hätten im Jahr 2024 durch eine Wertgrenze von EUR 100 Mio. rund 27 % der Vorlagen und bei einer Wertgrenze von EUR 250 Mio. rund 58 % der Vorlagen an den Haushaltsausschuss eingespart werden können (vgl. Gegenäußerung der Bundesregierung, BT-Drucksache 21/1931, S. 63).

III. Weiteres parlamentarisches Verfahren

Nachdem der Gesetzentwurf des BwPBBG in 1. Lesung am 9. Oktober 2025 im Deutschen Bundestag debattiert wurde, wurde dieser zur weiteren Beratung an die Ausschüsse überwiesen. So wird am 10. November 2025 im federführenden Ausschuss für Wirtschaft und Energie eine öffentliche Anhörung zum BwPBBG stattfinden.

Die 2. und 3. Lesung sowie die Beschlussfassung im Deutschen Bundestag sind gegenwärtig für November 2025 geplant, sodass ein Zustandekommen des Gesetzes noch in diesem Jahr möglich ist.

Abzuwarten bleibt, ob der Gesetzgeber im legislativen Verfahren noch eine stärkere inhaltliche Abstimmung zum Entwurf des Vergabebeschleunigungsgesetzes vornehmen wird. Da es sich beim BwPBBG – entgegen dem Vergabebeschleunigungsgesetz, bei dem der Bundesrat erheblichen Überarbeitungsbedarf gesehen hat – nicht um ein Zustimmungsgesetz handelt, wird das BwPBBG voraussichtlich bereits zuvor in Kraft treten. Hier dürfte also auch noch nach der Verabschiedung normativ nachjustiert werden, sofern nicht im Gesetzgebungsverfahren die Regelungen des Vergabebeschleunigungsgesetzes antizipiert werden.

Neben vielen begrüßenswerten Änderungen, wie der zeitlich befristeten Ausnahme vom Losgrundsatz, der Förderung innovativer Unternehmen und Start-ups sowie der Übertragung der Innovationspartnerschaft auf verteidigungs- und sicherheitsspezifische öffentliche Aufträge, bewirkt das geplante BwPBBG eine signifikante Beschneidung des effektiven Primärrechtsschutzes, welche auch durch den nachgelagerten Sekundärrechtsschutz im Wege des Schadensersatzes nicht adäquat kompensiert werden kann. Gerade junge Unternehmen sowie Innovationsträger werden hierdurch besonders benachteiligt. So entgehen diesen – neben der Gelegenheit, Erfahrung bei spezifischen Aufträgen zu sammeln – insbesondere Referenzen, die durch die Durchführung eines öffentlichen Auftrags entstehen und für künftige Auftragsvergaben von erheblicher Bedeutung sein können, wobei gerade solche Unternehmen besonders auf diese angewiesen sind, um gegen die Marktführer zu bestehen.

Auch die Praxiserfahrungen, nach denen – zusätzlich zu der Beweislastverteilung zulasten der Unternehmen und dem erheblichen Kostenrisiko – Schadensersatzprozesse von mehrjähriger Dauer sein können, auch wenn die Rechtsverletzung seitens des Auftraggebers bereits festgestellt ist, werden oftmals gerade Start-ups und innovative Unternehmen davon abhalten, den Rechtsschutz – nach ablehnender Entscheidung der Vergabekammer – konsequent weiterzuverfolgen.

Hier ist der Deutsche Bundestag gefragt, eine zwischen dem Zielkonflikt von vergaberechtlicher Beschleunigung und wirksamem Bieterrechtsschutz ausgewogene normative Lösung zu finden.

Sowohl Unternehmen als auch öffentliche Auftraggeber sollten das weitere Gesetzgebungsverfahren des BwPBBG im Deutschen Bundestag sowie etwaige Anpassungen im Hinblick auf den Entwurf des Vergabebeschleunigungsgesetzes in der parlamentarischen Beratung aufmerksam beobachten und sich bereits frühzeitig auf die umfangreichen Spielräume und Änderungen der vergaberechtlichen Vorschriften im Verteidigungs- und Sicherheitsbereich einstellen, um die sich hieraus ergebenden signifikanten Potenziale erfolgreich zu nutzen.

Wir werden das weitere Legislativverfahren engmaschig begleiten und über den künftigen parlamentarischen Fortgang des Gesetzgebungsverfahrens zum BwPBBG in einem folgenden Noerr Insight berichten.