BVerfG: Einheitsbewertung für die Bemessung der Grundsteuer ist verfassungswidrig

Erwartungsgemäß hält das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die Einheitsbewertung von Grundstücken in den „alten“ Bundesländern für die Bemessung der Grundsteuer zumindest für Feststellungen ab dem Jahr 2002 für verfassungswidrig. Dies entschied das BVerfG in seiner Entscheidung vom 10.4.2018, in der mehrere Verfahren zusammengefasst wurden (1 BvL 11/14, 1 BvL 12/14, 1 BvL 1/15, 1 BvR 639/11, 1 BvR 889/12). Konkret stellt das BVerfG die Unvereinbarkeit der Einheitsbewertung mit dem Gleichheitsgrundsatz in Art. 3 GG fest. Außerdem ordnete das BVerfG an, dass die bisherige Einheitsbewertung spätestens bis zum 31.12.2024 weiter angewendet werden kann, wenn der Gesetzgeber bis zum 31.12.2019 eine Neuregelung schafft.

Keine Aussage zur Einheitsbewertung in den „neuen“ Bundesländern und für land- und forstwirtschaftliche Grundstücke

Zur Verfassungswidrigkeit der Einheitsbewertung von Grundstücken in den „neuen“ Bundesländern sowie zu der von bebauten Grundstücken im Bereich der Land- und Forstwirtschaft hat das BVerfG ausdrücklich keine Stellung genommen, da sämtliche Ausgangsverfahren Grundstücke in den „alten“ Bundesländern betrafen. Eine Erweiterung der Vorlagefragen auf diese Bereiche lehnte das BVerfG mit dem Hinweis ab, dass die Frage nach ihrer Vereinbarkeit mit dem Gleichheitssatz eine eigenständige verfassungsrechtliche Würdigung erforderlich machen würde.

Dennoch dürfte zu erwarten sein, dass die Argumente dieser Entscheidung zumindest auf die Einheitsbewertung in den „neuen“ Bundesländern entsprechend gelten, da hier mit dem Bewertungsstichtag zum 1.1.1935 noch ältere Bewertungsparameter zugrunde gelegt werden als in den „alten“ Bundesländern.

Die Gründe für die Verfassungswidrigkeit

Als Begründung für die Verfassungswidrigkeit führt das BVerfG das Festhalten des Gesetzgebers an den Hauptfeststellungszeitpunkt zum 1.1.1964 an. Ursprünglich war geplant, die Einheitsbewertung alle 6 Jahre durchzuführen. Doch bereits die erste Hauptfeststellung zum 1.1.1964, die sich bis Anfang der 1970er Jahre hingezogen hatte, veranlasste den Gesetzgeber, die ursprünglich vorgesehene periodische Hauptfeststellung in Abständen von 6 Jahren auszusetzen. Diese Aussetzung gilt bis heute.

Dieses Festhalten des Gesetzgebers an dem Hauptfeststellungszeitpunkt von 1964 führt nach Ansicht des BVerfG bei der Grundsteuer zwangsläufig und in zunehmendem Umfang zu gravierenden und umfassenden Ungleichbehandlungen. Selbst bei der Bewertung von Neubauten sind die Wertverhältnisse im Hauptfeststellungszeitpunkt zum 1.1.1964 zugrunde zu legen. Damit können im Einheitswert nach dem 1.1.1964 eingetretene Veränderungen in den Wertverhältnissen nicht abgebildet werden. Diese Wertverzerrungen seien zumindest seit dem Jahr 2002 weder durch den vermiedenen Aufwand neuer Hauptfeststellungen noch durch geringe Höhe der individuellen Steuerlast noch durch Praktikabilitätserwägungen zu rechtfertigen.

Zeitraum zu Neuregelung und Weitergeltung in Übergangsphase

Das BVerfG verpflichtet den Gesetzgeber spätestens bis zum 31.12.2019 eine Neuregelung zu schaffen. Bis zu diesem Zeitpunkt dürfen die als unvereinbar festgestellten Regeln über die Einheitsbewertung weiter angewandt werden. Erfolgt die Verkündung der Neuregelung bis zum 31.12.2019 dürfen die beanstandeten Regelungen außerdem für weitere fünf Jahre ab der Verkündung der Neuregelung, längstens aber bis zum 31.12.2024 angewendet werden.

Für Kalenderjahre nach Ablauf der Fortgeltungsfristen, d.h. ab dem 1.1.2025, dürfen die heutigen Einheitswerte nicht mehr als Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer verwendet werden, wenn diese auf den als verfassungswidrig festgestellten Bestimmungen des Bewertungsgesetzes beruhen. Dies gilt auch für bestandskräftige Bescheide.

Anders als bei seiner Entscheidung zur Verfassungswidrigkeit des teilweisen Verlustuntergangs nach § 8c Abs. 1 Satz 1 KStG vom 29.3.2017 (2 BvL 6/11), lässt das BVerfG die Weitergeltung der als verfassungswidrig angesehenen Regelungen bezüglich der Einheitsbewertung zumindest für einen Übergangszeitraum zu. Dies ist nach eigenen Angaben des BVerfG unter anderem dem Umstand geschuldet, dass die Grundsteuer eine wichtige Einnahmequelle für die Kommunen darstellt. Im Jahr 2016 betrug das Grundsteueraufkommen etwa 13,7 Mrd. Euro. Dieses Aufkommen soll den Gemeinden auch weiterhin planbar bis maximal zum 31.12.2024 zur Verfügung stehen.

Anpassungsvorgaben an den Gesetzgeber

Dem Gesetzgeber kommt nun die schwere Aufgabe zu, eine Reform der Einheitsbewertung vorzunehmen. Diese Aufgabe ist nicht leicht. Schon im Rahmen der ersten Hauptfeststellung zum 1.1.1964 zeigte sich, wie aufwendig die Einheitsbewertung ist, so dass damals bereits Reformüberlegungen angestellt wurden. Diese mündeten zunächst und bis heute lediglich in der Aussetzung weiterer Hauptfeststellungen. Weitere über die Jahre entwickelte Reformvorschläge sind bisher nicht umgesetzt worden. Zuletzt hat der Bundesrat im September 2016 aufgrund einer Initiative der Bundesländer Hessen und Niedersachsen einen Gesetzentwurf zur Änderung des Bewertungsgesetzes (BR-Drs. 515/16) in den Bundesrat eingebracht. Dieser Gesetzentwurf fiel jedoch dem sog. Diskontinuitätsgrundsatz des Bundestages zum Opfer, wonach mit dem Ablauf einer Legislaturperiode alle noch nicht abgeschlossenen Gesetzgebungsverfahren als gescheitert gelten. Sollte dieser Reformvorschlag wieder aufgegriffen werden, muss er erneut in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden. Doch ob dieser Entwurf wirklich umgesetzt werden kann, dies ist derzeit mehr als ungewiss.

Der Gesetzgeber muss nun ein Gesetz schaffen, dass den verfassungsrechtlichen Anforderungen des BVerfG sowohl in materieller Sicht als auch in zeitlicher Hinsicht entspricht. Dazu muss zum einen die Entscheidung des BVerfG genauestens analysiert werden, welche der bisher diskutierten Reformvorschläge mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben vereinbar ist.

Zum anderen spielt auch die zeitliche Komponente eine wichtige Rolle. Zwar erscheinen die Übergangsregelungen auf den ersten Blick bis zum 31.12.2024 als großzügig. Doch auf dem zweiten Blick ist dieser Zeitraum angesichts der hohen Anzahl an durchzuführenden Bewertungen möglicherweise knapp bemessen. Schätzungen im Rahmen der Bundesratsinitiative von 2016 gehen von einer Bewertung von 35 Mio. Grundstücken aus. Diese hohe Anzahl an Bewertungen könnte auch einen erheblichen Einfluss auf die künftige Bewertungsmethode haben.

Das bis Ende 2019 zu schaffende neue Bewertungsrecht für die Grundsteuer muss demnach so konzipiert sein, dass die Bewertungen aller Grundstücke in der Übergangszeit bis zum 31.12.2024 möglich sind. Dazu müssen nicht nur die EDV-technischen Voraussetzungen geschaffen werden, sondern auch die Mitarbeiter der Finanzverwaltung und die Steuerpflichtigen bzw. deren Berater entsprechend geschult werden, um die Bewertungen durchzuführen.

Obwohl für die Reform bis zum 31.12.2019 noch ca. 21 Monate verbleiben, könnte auch dieser Zeitraum bereits knapp bemessen sein, um ein massentaugliches und politisch durchsetzbares Bewertungsverfahren zu entwickeln, das in der Übergangszeit die entsprechenden Bewertungen möglich macht.

Vor dem Gesetzgeber steht nun eine Herkulesaufgabe, die zudem jeden Steuerpflichtigen, ob Eigentümer oder Mieter, mittelbar oder unmittelbar betreffen wird.