Umsetzung der Zahlungs­konten­richtlinie

Am 25. Februar 2016 hat der Deutsche Bundestag in dritter Lesung dem Entwurf des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie über die Vergleichbarkeit von Zahlungskontenentgelten, den Wechsel von Zahlungskonten sowie den Zugang zu Zahlungskonten mit grundlegenden Funktionen (ZKRL-UmsetzungsG) zugestimmt, das als Artikelgesetz insbesondere ein neues Zahlungskontengesetz (ZKG) enthält. Nachdem der Bundesrat in seiner Sitzung am 18. März 2016 darauf verzichtet hat, den Vermittlungsausschuss anzurufen, wird das ZKRL-UmsetzungsG demnächst ausgefertigt und im Bundesgesetzblatt verkündet werden und sodann entsprechend einer gestuften Regelung zum Inkrafttreten teilweise bereits zwei Monate nach der Verkündung, teilweise erst etwas später in Kraft treten. Mit dem ZKRL-UmsetzungsG wird die EU-Richtlinie 2014/92/EU (Zahlungskontenrichtlinie – ZKRL) umgesetzt. Ziel der ZKRL und dementsprechend des ZKRL-UmsetzungsG ist es insbesondere, die Eröffnung eines sog. Basiskontos für Verbraucher zu ermöglichen sowie die Transparenz und Vergleichbarkeit von Entgelten für Zahlungskonten zu verbessern.

Im Folgenden sollen die zentralen Regelungsgegenstände des ZKG und seine mögliche Auswirkungen auf die aufsichtsrechtliche Praxis skizziert werden.

Inhalt:
ZKG im Überblick
Das Basiskonto
Informationspflichten
Pflicht zur Kontowechselhilfe
Zuständigkeiten und Rechtsschutz
Fazit 

WESENTLICHER INHALT DES ZKG IM ÜBERBLICK

Das ZKG wird folgende wesentliche Neuerungen einführen:

• Schaffung des Rechts eines jeden Verbrauchers mit rechtmäßigem Aufenthalt in der EU auf Zugang zu einem Zahlungskonto mit grundlegenden Funktionen (Basiskonto), über das die grundlegenden Zahlungsdienste wie die Vornahme von Einzahlungen, Auszahlungen oder Überweisungen vorgenommen werden können. Das Recht besteht grundsätzlich gegenüber jedem Kreditinstitut, das sowohl das Einlagen- als auch das Kreditgeschäft betreibt und das die Einrichtung und Führung von Zahlungskonten für Verbraucher anbietet. Geschäftskonten werden von dem Recht auf ein Basiskonto dagegen nicht erfasst.
• Geltung besonderer verbraucherschützender Bestimmungen für das Basiskonto; so dürfen im Rahmen des Basiskontovertrages nur angemessene Entgelte vereinbart werden und Kündigungsmöglichkeiten des kontoführenden Instituts sind stark eingeschränkt.
• Die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) kann den Anspruch des Verbrauchers auf Abschluss eines Basiskontovertrages durch Anordnung eines solchen Abschlusses gegenüber dem verpflichteten Institut durchsetzen. Mit der Möglichkeit des unmittelbaren Eingriffs in die Privatautonomie aus Gründen des Verbraucherschutzes wird der BaFin eine Aufgabe völlig neuer Qualität zugewiesen.
• Einführung zusätzlicher Transparenzpflichten für Zahlungskonten führende Dienstleister (und damit nicht nur der Einlagenkreditinstitute), die Verbraucher insbesondere sowohl vor als auch während der Vertragslaufzeit über die Entgelte informieren müssen, die für die mit einem Zahlungskonto verbundenen Dienste verlangt werden.
• Einführung der Pflicht für Zahlungskonten führende Dienstleister, Verbraucher beim Kontenwechsel auf deren Anforderung hin zu unterstützen.
• Verstöße gegen die neuen Pflichten können als Ordnungswidrigkeiten mit Geldbußen von bis zu EUR 300.000 geahndet werden.
• Das Recht auf das Basiskonto wird zwei Monate nach Verkündung des ZKG in Kraft treten, während die neuen Transparenzpflichten im Hinblick auf Zahlungskonten (einschließlich der neuen Vergleichswebsites) neun Monate nach dem Inkrafttreten des delegierten Rechtsakts der EU-Kommission, mit dem auf Grundlage von technischen Regulierungsstandards der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (EBA) EU-weite Transparenzstandards gesetzt werden, wirksam werden. Die übrigen Bestimmungen des ZKG wie bspw. die Vorschriften zur Kontowechselhilfe treten am 18. September 2016 in Kraft.

DAS BASISKONTO

Berechtigte und Verpflichtete

Mit dem ZKG erlangt jeder Verbraucher mit rechtmäßigem Aufenthalt in der EU einschließlich Personen ohne festen Wohnsitz und Asylsuchende einen durchsetzbaren Anspruch auf Abschluss eines Basiskontovertrages und Einrichtung eines Basiskontos. Nicht recht verständlich ist insoweit, warum im ZKG der Begriff des Verbrauchers nicht näher bestimmt wird, zumal die Definition in der ZKRL nicht deckungsgleich ist mit derjenigen, die sich im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) findet. Bei dem Basiskontovertrag handelt es sich um einen Spezialfall des Zahlungsdiensterahmenvertrages im Sinne des § 675f BGB. Ein Basiskonto muss bestimmte Kriterien erfüllen wie insbesondere die Erbringung bestimmter Zahlungsdienste (Ein- und Auszahlungsgeschäft, Überweisungsgeschäft, Lastschriftgeschäft und Zahlungskartengeschäft).

Die Pflicht zur Einrichtung von Basiskonten trifft nur Kreditinstitute, die auch das Einlagen- und Kreditgeschäft betreiben sowie inländische Zweigniederlassungen von Instituten mit Sitz im Ausland. Auch wenn sich dies aus dem Gesetzeswortlaut nicht eindeutig ergibt, ist zumindest der Gesetzesbegründung zu entnehmen, dass es sich bei letzteren um Niederlassungen solcher Institute handeln muss, die ebenfalls u.a. das Einlagen- und Kreditgeschäft betreiben. Im Hinblick auf solche Institute aus dem EWR dürfte überdies zu fordern sein, dass die Erlaubnis für diese beiden Geschäftsarten auch nach Maßgabe der Regelungen zum Europäischen Pass nach Deutschland notifiziert wurde. Voraussetzung der Pflicht zum Abschluss von Basiskontoverträgen ist ferner, dass das betreffende Institut Verbrauchern Zahlungskonten grundsätzlich anbietet. Insoweit ist nicht zweifelfrei geregelt worden, ob mit solchen Zahlungskonten nur solche gemeint sind, die vergleichbar den Basiskonten auch das Angebot der grundlegenden Zahlungsdienste beinhalten. Es wird jedoch zumindest klargestellt, dass auch im Rahmen eines Basiskontovertrags Zahlungsdienste nur in dem Umfang zur Verfügung zu stellen sind, wie sie von dem kontoführenden Institut Verbrauchern als Inhabern von Zahlungskonten allgemein angeboten werden. Freilich stellt sich bei dieser Regelung die Frage, ob bei einem reduzierten allgemeinen Zahlungskontoangebot – wie etwa bei E-Geld-Konten – überhaupt noch die Kriterien für ein Basiskonto erfüllt sein können. Es bleibt daher zu hoffen, dass sich in der Praxis die sachgemäße Sicht durchsetzen wird, die Institute nicht zur grundsätzlichen Ausdehnung ihres Leistungsangebots zwingt.

Ausnahmen vom Anspruch auf ein Basiskonto

Der Abschluss eines Basiskontovertrages kann von einem grundsätzlich verpflichteten Institut nur abgelehnt werden, wenn eine der wenigen Ausnahmen vorliegt. Zu diesen Ausnahmen gehört der Fall, dass der grundsätzlich Berechtigte bereits Inhaber eines „aktiven“ Zahlungskontos bei einem anderen, im Geltungsbereich des ZKG ansässigen Institut ist und er mit diesem Konto die mit einem Basiskonto verbundenen Dienste tatsächlich nutzen kann. Nach den in der Regierungsbegründung zum Ausdruck gebrachten Vorstellungen soll dies bspw. nicht der Fall sein, wenn das Zahlungskonto wegen Pfändungen eines Gläubigers oder aufgrund kontokorrentmäßiger Verrechnung durch die kontoführende Bank für Zahlungsaufträge „blockiert“ ist. Auch wenn das verpflichtete Institut ausdrücklich das Recht zur Prüfung eingeräumt wird, ob die den Abschluss eines Basiskontovertrages begehrende Person bereits Inhaber eines Zahlungskontos ist, dürfte es in der Praxis gerade im Hinblick auf solche „Blockierungen“ doch schwer fallen, die Einrichtung eines Basiskontos mit Verweis auf das Vorhandensein eines Zahlungskontos abzulehnen.

Mit Aufmerksamkeit wird die Praxis ebenso zu beobachten haben, wie von Seiten der BaFin und der Gerichte mit dem Recht der grundsätzlich verpflichteten Institute umgegangen wird, Personen ein Basiskonto zu verweigern, wenn das Institut im Hinblick auf die Aufnahme und Unterhaltung einer Geschäftsbeziehung zu dieser Person seine geldwäscherechtlichen Sorgfaltspflichten nicht erfüllen kann. Für Institute ist insoweit wichtig, dass bei Berufung auf diesen Ablehnungsgrund die BaFin zu informieren ist. Misslich ist, dass der Gesetzgeber ein Ablehnungsrecht wegen vorhergehender berechtigter Kündigung dem Gesetzeswortlaut nach auf die Kündigung eines Basiskontos beschränkt hat. Hier ist zu überlegen, ob nicht unter dem Gedanken des Rechtsmissbrauchs in verständiger Auslegung der vorhandenen Ausnahmen auch dann ein Ablehnungsrecht besteht, wenn einem Kunden bspw. wegen Zahlungsverzugs sein herkömmliches Zahlungskonto berechtigt gekündigt wurde.

Nicht zum Abschluss eines Basiskontovertrages sind überdies Institute verpflichtet, die den Abschluss eines Basiskontovertrages grundsätzlich von der Zugehörigkeit zu einer bestimmten Berufsgruppe oder von dem Erwerb von Geschäftsanteilen des Instituts abhängig machen und die antragstellende Person diese Bedingung nicht erfüllt.

Entgelte für Basiskonten

Für die Zahlungsdienste, die aufgrund eines Basiskontovertrages erbracht werden, dürfen die Institute lediglich ein „angemessenes“ Entgelt verlangen. Zwar scheint der Gesetzgeber davon auszugehen, dass mit der Bestimmung der Angemessenheit keine größeren Probleme einhergehen, wenn nach der gesetzlichen Regelung bei der Beurteilung die marktüblichen Entgelte „zu berücksichtigten“ sind und in der Gesetzesbegründung weiter ausgeführt wird, Entgelte seien angemessen, wenn sie im Durchschnitt die Kosten der Institute deckten und ihnen einen angemessenen Gewinn sicherten. Hier erscheint die Annahme nicht fernliegend, dass mit der Regelung ein neues Feld für die Rechtsprechung eröffnet wird. Dies ist umso bedauerlicher, als bei Feststellung der Unangemessenheit des Entgelts die Entgeltregelung nach § 134 BGB unwirksam ist und die Institute sodann auf die gesetzlichen Regelungen zur Kostenerstattung beschränkt sind. Interessant werden überdies künftige Wechselwirkungen zwischen den Entgelten für herkömmliche Zahlungskonten und den damit verbundenen Zahlungsdiensten einerseits sowie den Entgelten für Basiskonten andererseits sein.

INFORMATIONSPFLICHTEN

Das ZKG führt weiter umfassende zusätzliche Informations- und Transparenzpflichten für Zahlungskonten führende Dienstleister ein. Ziel der Vorschriften ist vor allem die bessere Vergleichbarkeit von Zahlungskontenentgelten und die Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen für die Anbieter von Zahlungskonten für Verbraucher. Leider hat es der Gesetzgeber versäumt, den Bereich der erfassten Zahlungskonten entsprechend den Vorgaben der ZKRL deutlich einzugrenzen. Nach den Erwägungsgründen der ZKRL sollen Konten mit eingeschränkten Funktionen wie z.B. Kreditkartenkonten, auf die üblicherweise Geldbeträge ausschließlich zum Zweck der Tilgung von Kreditkartenschulden eingezahlt werden, oder E-Geld-Konten grundsätzlich (sofern sie nicht auf täglicher Basis für Zahlungsvorgänge genutzt werden) nicht in den Anwendungsbereich der ZKRL fallen. Nun wird in der Regierungsbegründung zum ZKG zwar auf diese Erwägungsgründe Bezug genommen, jedoch diese Einschränkung im Gesetz selbst nicht reflektiert. Daher bleibt abzuwarten, wie sich in der Praxis die Auslegung des Begriffs des Zahlungskontos und damit der Anwendungsbereich der Informationspflichten (und letztlich auch der Pflicht zur Kontowechselunterstützung) entwickeln werden.

Ist der Anwendungsbereich der Informationspflichten eröffnet, haben die Zahlungsdienstleister Verbrauchern unentgeltlich rechtzeitig vor dem Abschluss eines Zahlungsdiensterahmenvertrages Entgeltinformationen mitzuteilen, die bspw. die angebotenen Zahlungskontendienste und die Entgelte dafür enthalten müssen. Die Pflicht zur Mitteilung der Entgeltinformation tritt neben die bereits für Zahlungsdiensterahmenverträge vorhandenen Informationspflichten. Die vorvertragliche Entgeltinformationspflicht hat in Textform zu erfolgen und ist als kurz gehaltenes, eigenständiges Dokument abzufassen. Während der genauere Inhalt der Entgeltinformation im ZKG bestimmt wird, werden weitere Anforderungen an die Darstellung der Entgeltinformationen durch einen delegierten Rechtsakt der EU-Kommission konkretisiert werden, der derzeit noch nicht vorliegt.

Zusätzlich zu den vorvertraglichen Entgeltinformationen haben Zahlungskonten führende Dienstleister künftig Verbrauchern mindestens einmal jährlich sowie bei Beendigung des Vertragsverhältnisses unentgeltlich eine Aufstellung über sämtliche Entgelte, die für mit dem Zahlungskonto verbundene Dienste angefallen sind sowie ggf. über den Sollzinssatz bei Überziehungen und den Zinssatz für Einlagen zur Verfügung zu stellen. Wie bei den Entgeltinformationen konkretisiert das ZKG selbst den Inhalt dieser Entgeltaufstellung, während ihre nähere Gestaltung noch vom Inhalt des delegierten Rechtsakts der EU-Kommission abhängt.

Ferner wird mit dem ZKG eine allgemeine Informationspflicht für Zahlungsdienstleister gegenüber Verbrauchern eingeführt, die bereits unabhängig vom Vorliegen vertraglicher oder auch nur vorvertraglicher Beziehungen gilt. Der genaue Inhalt dieser allgemeinen Informationspflichten differenziert zwischen Zahlungsdienstleistern, die sich öffentlich zur Führung von Zahlungskonten gegenüber Verbrauchern erboten haben, und Einlagenkreditinstituten, die Zahlungskonten auf dem Markt anbieten. Letztere unterliegen verstärkten allgemeinen Informationspflichten wie bspw. Angaben im Zusammenhang mit dem verpflichtend anzubietenden Basiskonto.

Die Informationsmöglichkeiten von Verbrauchern über unterschiedliche Zahlungsdienste werden weiter dadurch gestärkt, dass sich Vergleichswebsites, welche u.a. die von Zahlungsdienstleistern erhobenen Entgelte und das Filial- und Geldautomatennetz vergleichen, von sog. Konformitätsbewertungsstellen zertifizieren lassen können.

PFLICHT ZUR KONTOWECHSELHILFE

Mit dem ZKG wird zudem eine Pflicht der Zahlungskonten führenden Dienstleister geschaffen, Verbrauchern bei dem Wechsel ihres Kontos Unterstützung zu leisten. Dem liegt die Überlegung zugrunde, dass für Verbraucher nur dann Anreize für einen Zahlungskontenwechsel bestehen, wenn das Verfahren nicht mit einem übermäßig bürokratischen und finanziellen Aufwand verbunden ist. Voraussetzungen, Inhalt und Verfahren der Kontowechselhilfe werden im ZKG konkretisiert. So setzt die Kontowechselhilfe eine schriftliche Ermächtigung durch den wechselwilligen Verbraucher voraus. Der Inhalt der Kontowechselhilfe unterscheidet zwischen dem die Ermächtigung empfangenden Zahlungsdienstleister, der den Kontowechsel einzuleiten hat, und dem übertragenden Zahlungsdienstleister. Sollten der empfangende oder der übertragende Zahlungsdienstleister im Rahmen des Kontowechselprozesses ihre Pflichten verletzen, sollen sie nach den allgemeinen Vorschriften als Gesamtschuldner haften. Unklar erscheint dabei, ob damit wirklich gemeint sein kann, dass die beiden involvierten Zahlungsdienstleister stets als Gesamtschuldner haften, selbst wenn nur einer der beiden eine Pflichtverletzung begangen hat.

ZUSTÄNDIGKEITEN UND RECHTSSCHUTZ

Der BaFin wird die Zuständigkeit zugewiesen, die Einhaltung der Pflichten der Zahlungsdienstleister nach dem ZKG zu überwachen und über Anordnungen Pflichtverstöße zu verhindern oder für die Zukunft zu unterbinden. Das bedeutet letztlich, dass die BaFin künftig auch zu prüfen hat, ob die Entgelte für die mit der Führung von Basiskonten verbundenen Zahlungsdienste angemessen sind. Der ein Basiskonto begehrenden Person wird überdies das Recht eingeräumt, bei der BaFin wegen der Ablehnung eines Basiskontovertrages ein Verwaltungsverfahren gegen das ablehnende Institut zu beantragen. Gelangt die BaFin zu dem Schluss, dass die Verweigerung ungerechtfertigt erfolgte, hat sie dem Institut gegenüber den Abschluss eines Basiskontovertrages anzuordnen. Mit diesen weit in die Privatautonomie der Zahlungsdienstleister eingreifenden Kompetenzen erhält die BaFin zum Zwecke des Verbraucherschutzes Aufgaben einer völlig neuen Qualität. Ob sich die Orientierung am Verbraucherschutzes mit der eigentlichen Aufgabe einer Finanzaufsichtsbehörde ohne Weiteres vereinbaren lässt und das Verhältnis zwischen Zahlungsdienstleister und Aufsichtsbehörde nicht durch Interessen Dritter belastet wird, muss sich noch zeigen. Zweifel erscheinen jedenfalls angebracht.

Neben der Initiierung eines Verwaltungsverfahrens bei der BaFin steht der ein Basiskonto begehrenden Person die Möglichkeit offen, zivilgerichtlichen Rechtsschutz und das außergerichtliche Streitschlichtungsverfahren vor der Schlichtungsstelle bei der Deutschen Bundesbank in Anspruch zu nehmen. Letzteres geht aus der Änderung des Unterlassungsklagengesetzes hervor, die mit Art. 3 des ZKRL-UmsetzungsG erfolgt. Freilich muss sich die das Basiskonto beantragende Person entscheiden, ob sie ihren Anspruch über das Verwaltungsverfahren oder den zivilrechtlichen Rechtsschutz geltend machen will, da sich beide Alternativen gegenseitig ausschließen.

Verstöße der Zahlungsdienstleister gegen fast alle ihre im ZKG statuierten Pflichten qualifizieren als Ordnungswidrigkeiten und können von der BaFin mit Bußgeldern von bis zu EUR 300.000 geahndet werden.

FAZIT

Die neuen Vorgaben des ZKG führen nicht nur zu einer weiteren Erhöhung der Regulierungsdichte im Bereich des Zahlungsdiensteaufsichtsrechts, sondern greifen mit dem Ziel der Stärkung des Verbraucherschutzes auch tief in das Zivilrecht ein. Ob es insoweit eine weise Entscheidung ist, die BaFin nunmehr verstärkt mit Aufgaben des Verbraucherschutzes zu betrauen, mag bezweifelt werden, da damit ein Interessengegensatz zwischen den beaufsichtigten Zahlungsdienstleistern und der diese beaufsichtigenden Behörde im Raum steht. Exemplarisch dafür ist die Pflicht der BaFin, gegenüber dem Institut den Abschluss eines Basiskontovertrages anzuordnen, wenn dieser ungerechtfertigt abgelehnt wurde. Zudem hat es der Gesetzgeber versäumt, einige Unklarheiten zum Anwendungsbereich des ZKG im Allgemeinen und zum Anspruch auf ein Basiskonto im Besonderen zu beseitigen. Diese Unsicherheiten dürften sich jedoch durch eine sachgemäße und an der Intention der ZKRL orientierten Auslegung ausräumen lassen. Grundsätzlich positiv zu bewerten ist freilich, dass der deutsche Gesetzgeber darauf verzichtet hat, den Zahlungsdienstleistern die Pflicht zum Angebot eines unentgeltlichen Basiskontos aufzubürden, was nach der ZKRL durchaus möglich gewesen wäre. Außerdem ist anzuerkennen, dass es ein begrüßenswertes Anliegen ist, auch solchen Personen Zugang zu einem heutzutage kaum verzichtbaren Konto zu verschaffen, die bei Instituten nicht zu der bevorzugten Kundenzielgruppe gehören. Trotz der Kritik im Einzelnen ist damit mit dem ZKG eine im Großen und Ganzen ausgewogene Umsetzung der ZKRL gelungen.